Seminar Politische Ideen und ihre Träger im Wandel

Wintersemester 99/00

Dr. Andreas Ladner

Referatspapier von Michael Wiget

 

 

Hier wäre der Untertitel

Inhalt

1.Einleitung

2.Die Finanzierung der politischen Parteien mit dem Fokus auf die Schweiz

3.Historischer Rückblick: Versuche zur Einführung einer staatlichen Parteienfinanzierung
in der Schweiz

4.Modelle der Öffentlichen Parteienfinanzierung

5.Bibliographie

1. Einleitung

Im vorliegenden Paper gebe ich einen Überblick darüber, wie sich politische Parteien finanziern können und wie sie es in der Schweiz tun. Während einer Debatte im Grossen Rat des Kantons Bern wurde die staatliche Parteienfinanzierung mit dem Monster im Loch Ness verglichen: Es taucht immer wieder auf, nimmt aber nie sehr konkrete Formen an und verschwindet meist bald wieder in der Versenkung (Bund 1997). Diesen Prozess des Auf und Ab beschreibe ich in einem zweiten, eher staatsrechtlich Teil des Papers. Im dritten Teil stelle ich die meiner Ansicht nach wichtigsten Modelle einer staatlichen Parteienfinanzierung vor, die in Praxis und Literatur existieren, und blicke dabei bereit ein wenig auf deren Brauchbarkeit für die Schweiz.

In meinem Referat werde ich nicht mehr gross auf das im Paper erwähnte eingehen. Ich möchte darin nochmals kurz auf den Wandel der westeuropäischen Parteiensysteme im Sinne von Kirchheimer eingehen und herausfinden, ob eine staatliche Parteienfinanzierung diesen Wandlungsprozess unterstützt, hemmt oder gar erst ermöglicht. Dannach werde ich anhand eines Aufsatzes von Peter Lösche die demokratietheoretischen Anforderungen an eine Parteienfinanzierung aufzeigen. Ob und wie diese Anforderungen in der Schweiz umgesetzt werden könnten versuche ich anschliessend zu erklären. In einem Fazit versuche ich dann, meine Erkenntnisse vor dem Hintergrund des bisherigen Seminars zu betrachten.

2. Die Finanzierung der politischen Parteien mit dem Fokus auf die Schweiz

Da in der Schweiz neben der staatlichen Parteienfinanzierung auch eine klare rechtliche Regelung des Parteienwesens fehlt, müssen diese über die Verwendung ihrer Mittel auch keine Rechenschaft ablegen. Daher sind Hinweise über das Finanzgebahren der Schweizer Parteien nicht ohne weiters auffindbar. In den Fact-Sheets zum Wandel der Parteien in der Schweiz von Ladner/Brändle ist eine für unsere Zwecke brauchbare Aufstellung der Parteifinanzen enthalten (Fact-Sheets 1999). diese bezieht sich jedoch nur auf die Kantonalparteien. Die direkten obligatorischen Mitgliederbeiträge machen bei den Einnahmen der kantonalen Sektionen der Bundesratsparteien zwischen 8 % (FDP) und 32 % (SP) aus. Zwischen 10 und 16 % der Einnahmen bestehen aus zusätzlichen freiwilligen Mitgliederbeiträgen (Ebd.). Die auf der Gemeindeebene angesiedelten Parteisektionen finanzieren sich beinahe vollständig durch Mitgliederbeiträge (Drysch 1998: 63). Die nationalen Parteiorganisationen sind in der Regel auf Beitragsabzweigungen seitens der Kantonalparteien angewiesen, was aber den wenigsten nationalen Parteiorganisationen ein Auskommen ermöglicht.

Wichtig ist auf nationaler Ebene vor allem die Mittelbeschaffung mittels Spenden. Die FDP deckt auf diese Art 85 % ihres Aufwandes auf nationaler Ebene, die CVP 66 %, die SVP 20 % und die SP 11 % (Weigelt 1988 : 32). Auch in diesem Bereich sind die Parteien zu keiner Offenlegung verpflichtet und es existieren ebenfalls keine neueren und exakteren Angaben über die Höhe der Spenden. Finanzielle Spenden von potenten Geldgebern werden im Schweizerischen Politsystem auch oft nicht direkt an Parteien vergeben, sondern in Abstimmungskämpfe investiert (Drysch 1998: 78). Eine kritische Auseinandersetzung und eine breite öffentliche Diskussion um die finanzielle Unterstützung von Abstimmungskommitees, Parteien und sozialen Bewegungen hat in der Schweiz bis jetzt kaum stattgefunden. Anders in unseren Nachbarländern, die in beinahe regelmässigen Abständen von Parteispendenaffären heimgesucht werden, obwohl (oder gerade weil) sie im Gegensatz zur Schweiz eine Offenlegung der Spenden ab einer bestimmten Grössenordnung verlangen. Drysch (S.81) bezeichnet es als bedenklich, dass die Parteien in der Schweiz nicht verpflichtet seien, ihre Geldgeber zu nennen, „denn es ist so nicht erkennbar, welche natürliche Person, bzw. welches Unternehmen hinter einer Partei steckt.“ (Drysch 1998 : 81). Die relative Unanfälligkeit Schweizerischer Parteien für Bestechungsversuche dürfte wohl ­ zumindest auf nationaler Ebene ­ in unserem auf einen breiten Konsens zwischen den Parteien abstützenden Regierungssystem zu suchen sein.

Die Parteisteuern stellen eine weitere Finanzierungsquelle dar. In der Schweiz werden z.B. die National- und Ständeräte zur Zahlung von Parteisteuern herangezogen. So betragen die Einnahmen der Parteien aus Parteisteuren auf der Bundesebene bei FDP ca. CHF 40'000, bei CVP und SVP ca. CHF 100'000 und bei der SP ca. CHF 140'000. Von den Parteisteuren sind nicht nur Parlamentarier betroffen, „auch Bundesräte, Regierungsräte, Richter und hohe Verwaltungsbeamte müssen meist als Gegenleistung für die Hilfe der Partei bei ihrem beruflichen und Politischen Aufstieg einen Teil ihres Einkommens an die Partei entrichten.“ (Drysch 1998 : 91).

In anderen Ländern wichtige Finanzierungsinstrumente wie Gewinne aus parteieigenen Unternehmungen sind in der Schweiz nicht von Bedeutung.

Die Möglichkeit einer staatlichen Finanzierung der politischen Parteien haben zwischen Ende der Sechziger und Mitte der Siebziger Jahren viele Staaten wahrgenommen. Vorreiter spielte dabei Costa Rica (1954) und Argentinien (1955), für die westlichen Demokratien Deutschland (1959) (Drysch 1998 : 94, Weigelt 1988 : 107ff). In der Schweiz ist die finanzielle Hilfe des Staates sehr eng begrenzt. Die Kantone sind verpflichtet, die Kosten für Herstellung und Versand der Stimmzettel zu übernehmen. Auch kommt den Parteien der ermässigte Portotarif für Drucksachen ohne Adresse zugute. In den Kantonen Genf und Freiburg erhalten die Parteien je nach den Wählerstärken oder Sitzzahlen einen finanziellen Beitrag aus der Kantonskasse (Drysch 1998 : 120).

In der Schweiz wie auch in Deutschland und Österreich ist die Parteienförderung gesetzlich strikte von der Fraktionsförderung getrennt. Die Fraktionen im Schweizerischen Parlament werden als staatliche Organe angesehen (Bericht 1988 : 45). Seit der Einführung der staatlichen Fraktionsfinanzierung in der Schweiz 1973 wurden die Beiträge regelmässig grosszügig erhöht. Die Summe setzt sich aus einem Grundbetrag für jede Fraktion und einen zusätzlichen Betrag für jedes Mitglied der jeweiligen Fraktion zusammen. 1995 belief sich der Betrag für alle Fraktionen der Schweizerischen Bundesversammlung auf fast genau drei Millionen Franken. Im Vergleich dazu wurden die Fraktionen des Bayrischen Landtags mit CHF 12.6 Mio. und jene des österreichischen Nationalrates mit CHF 20.3 Mio. unterstützt (Drysch 1998 : 156). In siebzehn Kantonen erhalten die Parlamentsfraktionen der Parteien Zuschüsse aus den Kantonshaushalten, in den restlichen erhalten sie gar nichts (Drysch 1998 : 159). Im Gegensatz zu Österreich und Deutschland unterliegen die Fraktionen in der Schweiz keiner Rechenschaftspflicht (Drysch 1998 : 186).

In seinem Fazit berechnet Drysch(S. 231) die gesamten staatlichen Zuschüsse an die Parteien in Deutschland, Österreich und der Schweiz und verteilt sie auf die Anzahl Wahlberechtigter. Dies ergibt für die Schweiz DM 1.40, für Österreich DM 39.21 und für Deutschland DM 17.04.

Grafik 1:Staatliche Unterstützung von Parteien, Fraktionen und parteinahen Stiftungen in der Legislaturperiode 91/94 pro Wahlberechtigten in DM

 

3. Historischer Rückblick: Versuche zur Einführung einer staatlichen Parteienfinanzierung in der Schweiz

Bis zur Einführung der neuen Bundesverfassung 1999 sind alle Versuche, die Parteien in der Bundesverfassung zu verankern, gescheitert (siehe auch Einleitung oben). 1968 unternahm Nationalrat Schürmann einen Vorstoss, in dem er zu einer gesetzlichen Regelung der Aufgaben und Leistungen der politischen Parteien anregen wollte. Der Nationalrat überwies den Antrag Schürmann 1969 in Form einer Forderung an den Bundesrat. Eine erste Umfrage bei Parteien und Fraktionen im Frühling 1971 ergab ein positives Echo. Im Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement wurde ein Verfassungsartikel ausgearbeitet und ein Vernehmlassungsverfahren eingeleitet. Auf Widerstand ­ vor allem bei den Kantonsregierungen ­ stiess einzig die Frage der Finanzierung. in Abs 3 des Entwurfs hiess es: „Der Bund kann ihnen [den Parteien, M.W.] zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beiträge ausrichten.“ Der Entwurf wurde danach nicht weiter verfolgt (vgl. hierzu Weigelt 1988 : 4f; Schmid 1981 : 97f, Gruner 1977 318).

1977 griff die Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung das Thema wieder auf. Der Artikel sah eine mögliche Unterstützung durch den Bund vor und enthielt eine Bestimmung, nach der die Parteien öffentlich Rechenschaft über ihre Finanzen hätten ablegen müssen. Da sich jedoch keine Partei mit dem nötigen Engagement dafür einsetzte und die FDP gegen die Offenlegung der Finanzen opponierte, konnte man sich nicht zur Einführung eines Parteienartikels durchringen (Vgl. hierzu Schmid 1981 : 101, Weigelt 1988 : 39, Bericht 1988 : 30).

Unbeeindruckt von den Diskussionen um den Verfassungsentwurf versuchte Nationalrat Helmut Hubacher die Parteienfinanzierung im Eilverfahren einzuführen. In seiner parlamentarischen Initiative forderte er die finanzielle Unterstützung der in der Bundesversammlung vertretenen Parteien mit 0.2 ­ 0.4 % der Verteidigungsausgaben. An der sachlich nicht zu rechtfertigenden Verknüpfung scheiterte dann die Initiative Hubacher in beiden Räten. In einer Motion wurde stattdessen der Bundesrat beauftragt, die Möglichkeiten der Unterstützung der politischen Parteien im Rahmen der gegebenen Verfassung zu prüfen (Weigelt 1988 : 40). Weigelt beklagt, dass „eine vertiefte Auseinandersetzung mit der von Politikern aller Richtungen immer wieder beklagten Abhängigkeit der Parteien von den Interessenverbänden nicht stattfand.“ (Ebd.)

Die vom Bundesrat eingesetzte Kommission veröffentlichte am 23.11.1988 den Bericht über die Unterstützung politischer Parteien. In diesem Bericht wurden zwar die Möglichkeiten verfassungsrechtlicher Aufwertung der Parteien durch den Staat genauestens geprüft, letztenendes sprachen sich aber die Verfasser gegen eine direkte staatliche Parteienfinanzierung aus (Bericht 1988, Drysch 1998 : 66). Die daraufhin eingesetzte nationalrätliche Kommission legte dem Parlament einen Massnahmenkatalog zur Stärkung der Partei- und Fraktionsinfrastrukturen vor und beauftragte den Bundesrat mit der Ausarbeitung eines Gesetztes zur Wahlkampfkostenerstattung (Drysch 1998 : 120).

Nachdem die Erhöhung der Gehälter für eidgenössische Parlamentarier in einer Referendumsabstimmung Anfangs 1993 vom Volk deutlich abgelehnt wurde, kamen die Diskussionen um eine staatliche Parteienfinanzierung ins Stocken. Klar und deutlich hat diese Abstimmung gezeigt, das im Volk eine starke Ablehnung gegen Zahlungen an Politker und Parteien vorherrscht (Drysch 1998 : 121). „Die Einführung einer verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch sinnvollen staatlichen Parteienförderung wird aber ganz entscheidend davon abhängen, ob es den schweizerischen Parteien gelingen wird, ihre Unterstützungswürdigkeit durch die Glaubwürdigkeit ihrer politischen Arbeit zu beweisen.“ (Weigelt 1988 : Vorwort).

Nach langer Diskussionen und etlichen Abstrichen fand in die neue Bundesverfassung nur der in der Einleitung erwähnte Absatz eingang. Damit böte sich eine neue Grundlage für eine Parteienfinanzierung. Die vier Bundesratsparteien gaben denn auch vergangenen Sommer beim Institut für Politikwissenschaften der Uni Bern eine Studie zur Abklärung des Möglichen und des Wünschbaren in Auftrag. Die Studie wurde zwar bereits in diversen Medien besprochen (u.a. Handelszeitung vom 29.9.99, S. 17, SonntagsZeitung vom 14.11.99, S. 9 und 25), soll aber erst Mitte Februar dieses Jahre der Öffentlichkeit vorgestellt werden.

4. Modelle der Öffentlichen Parteienfinanzierung

Ein direkte, zweckgebundene Finanzierung wird in vielen Staaten praktiziert. Ganz bestimmte Bereiche der Parteitätigkeit werden hierbei vom Staat unterstützt. In der Vergangenheit stand dabei meistens die Erstattung von Wahlkampfkosten im Vordergrund (Weigelt 1988 : 110). Eine lange Tradition mit dieser Finanizerung haben die USA. Wie auch in Frankreich ist die Unterstützung kandidatenorientiert und soll in erster Linie die Chancengleichheit sichern und nicht die Parteien unterstützen (Weigelt 1988 : 112-118). Je nach System werden die Kosten nach der Wahl anhand der Anzahl gewonnener Mandate zurückerstattet oder es wird im Voraus aufgrund der letzten Wahlerfolge Geld verteilt. Von Land zu Land sind die Verteilschlüssel sehr verschieden und die Bestimmungen zum Erhalt von Wahlkampfgelder extrem unterschiedlich geregelt. Mittels solchen Zuschüssen kann relativ stark auf die Dynamik der Parteistärkenentwicklung Einfluss genommen werden und ein stabilisierender oder dynamisierender Einfluss ausgeübt werden (vgl. hierzu Klee-Kruse 1992 : 205-208). In der Schweiz wäre auch das Modell einer Erstattung der Abstimmungskosten prüfenswert, wie es in einigen Bundesstaaten der USA praktiziert wird. Problematisch ist hierbei allerdings die konkrete Verteilung auf Befürworter bzw. Gegner einer Vorlage (Weigelt 1988 : 130). Weitere Finanzierungsmodelle sehen auch Zuschüsse an Parteisekretariate, Jugendorganisationen, Bildungseinrichtungen, Informationsorgane oder die parlamentarischen Fraktionen vor (Weigelt 1988 : 137).

Des weiteren kann der Staat den politischen Parteien in Form von direkten Sach(dienst)leistungen unter die Arme greifen. So werden in vielen Ländern den Parteien vor Wahlen freie Sendezeiten in staatlichen Medien gewährt, Porto- und andre Gebühren werden verringert oder fallen ganz weg oder der Staat stellt sonstige logistische oder infrastrukturelle Hilfen zur Verfügung. Die Eidgenossenschaft hat diversen Radio und Fernsehgesellschaften Konzessionen zur Ausstrahlung von Programmen erteilt, insbesondere die SRG hat aber einen speziellen Auftrag („Service Public“), in dessen Rahmen sie ausgewogene politische Information verbreitet. Freie Sendezeiten für Parteien sind daher gesetzlich nicht möglich und wohl auch kaum erwünscht. Die Leistungen des schweizerischen Gemeinwesens zugunsten von Kandiaten und Parteien bezüglich Wahlkampf- und Abstimmungsadministration sind nicht zu unterschätzen, sie variieren allerdings von Kanton zu Kanton stark. Die Parteien in der Schweiz profitieren zwar von ermässigten Portogebühren, es bleibt allerdings fraglich, ob dieser Vorzugstarif auf Massensendungen ohne Adresse die wirklich förderungswürdigen Aktivitäten der Parteien erfasst (Weigelt 1988 : 145-167).

Dem einzelnen Bürger bleibt es bei den Massnahmen zur indirekten Unterstützung überlassen, ob und allenfalls in welchem Ausmass politische Parteien finanziell durch den Staat unterstützt werden. 

Eine Massnahme in diesem Bereich ist die steuerliche Begünstigung politischer Spenden. Diese sollte aber möglichst degressiv angelegt sein, so dass nicht Grossspender am meisten von der steuerlichen Vergünstigung profitieren und so die wirtschaftsnahen Partien bevorzugt würden. So erhalten zum Beispiel kanadische Bürger für die ersten 100 Dollar, die sie einer Partei Spenden, einen Steuererlass von 75 Dollar, bei höheren Beiträgen wird dementsprechend die prozentuale Abzugsmöglichkeit verringert (Nassmacher 1992 : 69-98, ders. 1986 : 51). Die oben erwähnte Studie von Ladner/Brändle zur Parteienfinanzierung sieht in einem solchen degressiven System einen wichtigen Pfeiler einer zukünftigen Parteienfinanzierung für die Schweiz (Abbühl 1999).

Beim pauschalen Steuerabzug können die Bürger eine Summe, die für alle Steuerzahler bzw. Bürger dieselbe ist, von ihren geschuldeten Steuern abziehen und einem einheitlichen Wahlfonds oder direkt einer politischen Partei zukommen lassen (Weigelt 1988 : 168 und 184-187). Die so verschobenen Gelder gehen natürlich dem Fiskus verloren. Dieser pauschale Steuerabzug wird auch in der Studie von Ladner/Brändle als wichtiger Teil der Parteienfinanzierung erwähnt, er wird dort „Tax Checkoff“ genannt (Zum Tax-Checkoff vgl. auch Nassmacher 1992 : 27-68). Die Beträge aus dem allgemeinen Parteienfonds „werden nach einem klar definierten Schlüssel verteilt. Als Kriterien kommen etwa der Stimmenanteil, die Mitgliederzahl, die fiktive Wählerschaft oder die Zahl der Kantonalparteien in Frage.“ (Abbühl 1999). 

Eine weitere Möglichkeit der indirekten Parteienfinanzierung besteht in einer Erhöhung der gespendeten Summen an eine Partei oder einen Kandidaten durch den Staat. So sieht das „matching payment programm“ in den USA vor, die die im Rahmen der Vorwahlen von den Parteien ausgewiesenen Spenden bis 250 Dollar von der öffentlichen Hand verdoppelt werden (Weigelt 1988 : 169).

5. Bibliographie

Bericht (1988) über die Unterstützung der politischen Parteien- (Postulat beider Räte vom 7. Juni 1984) Vom 23.11.1988

Bund (1997). Nicht mehr Geld für die Parteien. 21.1.97, S.27

Hug, Peter (1970). Die verfassungsrechtliche Problematik der Parteienfinanzierung. Diss. Zürich

Klee-Kruse, Gudrun (1993). Öffentliche Parteienfinanzierung in westlichen Demokratien. Schweden und Österreich: Ein Vergleich. Diss. Frankfurt am Main

Ladner, Andreas; Brändle, Michael (1999). Fact-Sheets zum Wandel der Schweizer Parteien. Bern

Lösche, Peter (1986). Das Geld der Politik ­ Demokratiertheoretische Fragen an die Parteienfinanzierung. In: Mühleisen, Hans-Otto (Hrsg.). Das Geld der Parteien. Parteienfinanzierung zwischen staatspolitischer Notwendigkeit und Kriminalität. S. 28-38. München, Zürich

Meessen, Karl M. (1986). Parteienfinanzierung als Verfassungspolitische Aufgabe. In: Mühleisen, Hans-Otto (Hrsg.). Das Geld der Parteien. Parteienfinanzierung zwischen staatspolitischer Notwendigkeit und Kriminalität. S. 94-101. München, Zürich

Mühleisen, Hans-Otto (1986). Die Finanzierung der politischen Parteien ­ Fragen und Herausforderungen an Rechts- und Politikwissenschaft. Vorwort zu: Mühleisen, Hans-Otto (Hrsg.). Das Geld der Parteien. Parteienfinanzierung zwischen staatspolitischer Notwendigkeit und Kriminalität. S. 6-17. München, Zürich

Nassmacher, Karl-Heinz (1986). Die Parteienfinanzierung in westlichen Demokratien ­ Eine vergleichende Analyse. In: Mühleisen, Hans-Otto (Hrsg.). Das Geld der Parteien. Parteienfinanzierung zwischen staatspolitischer Notwendigkeit und Kriminalität. S. 39-56. München, Zürich

Nassmacher, Karl-Heinz (1992). Bürger finanzieren Wahlkämpfe. Anregungen aus Nordamerika für die Parteienfinanzierung in Deutschland. Baden-Baden

Schmid, Gerhard (1981). Politische Parteien, Verfassung und Gesetz. Zu den Möglichkeiten und Problemen einer Parteiengesetzgebung in der Schweiz. Basler Studien zur Rechtswissenschaft. Basel und Frankfurt am Main

Wegelin, Jürg (1999). Parteienförderung. In: Handelszeitung vom 29.9.99, S. 17
Weigelt, Kurt (1988). Staatliche Parteienfinanzierung. Zu den Möglichkeiten einer staatlichen Parteienfinanzierung in der Schweiz unter vergleichender Berücksichtigung der Gesetzgebung in Frankreich, der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika. Diss. Grüsch