Die Schweizer Bürgergemeinden:

ihre Herkunft ­ ihre Zukunft?

Arbeit für das Seminar Gemeindereformen bei Dr. Andreas Ladner, WS 1998/99

Von Marika Kiss

Einleitung:

Die Bürgergemeinde ­ was ist das? Im Gespräch mit etlichen Leuten ist mir schon häufig diese Frage gestellt worden. Man kommt vielleicht einmal im Leben mit der Bürger- oder Heimatgemeinde in Berührung, nämlich dann, wenn man vom Bürgerpräsidenten die Unterschrift braucht, damit man heiraten kann. Aber was genau diese weltweit einmalige Institution ist und was sie macht, das wissen nur wenige geborene Schweizer und Schweizerinnen.

Diese Arbeit hat zum Ziel, einen Überblick über die Schweizer Bürgergemeinden zu verschaffen. Die Herkunft wird in einem kurzen historischen Rückblick aufgezeigt, die nationalen Variationen dieser Institution sind das Thema des zweiten Kapitels; als weiteres werden die verschiedenartigsten Aufgaben der Bürgergemeinden dargelegt, so wie auch die Probleme, denen sich die Bürgergemeinden heute stellen müssen. Zum Schluss wird die Zukunft dieser Gemeinden thematisiert: haben die Bürgergemeinden noch eine Daseinsberechtigung, wenn ja, unter welchen Bedingungen?

1. Historischer Rückblick:

Eigentlich müsste ich nun 26 verschiedene "Geschichten" erzählen, was die Bürgergemeinden in der Schweiz betrifft. Da dies aber jeglichen Rahmen dieser Arbeit sprengen würde, gebe ich nun eine Übersicht der historischen Eckdaten in der Entstehung der Bürgergemeinden, im Bewusstsein, dass das Erläuterte jedoch nicht auf alle Kantone gleichermassen zutrifft.

In der Entwicklungsgeschichte der Bürgergemeinden wird zwischen Städten und Dorfgemeinschaften ein Unterschied gemacht: Die Städte schlossen ihre Tore schon früh gegenüber Zugewanderten, um die Rechte aber auch Pflichten auf einen definierten Kreis von sogenannten Burgern zu beschränken. Die Bezeichnung Bürger findet darin ihren Ursprung, denn Burger war derjenige, der um die Burg, dem Herz einer Stadt, wohnte. Auf den heutigen Unterschied zwischen Burger und Bürger, wie er in der Stadt Bern gemacht wird, werde ich später noch zu sprechen kommen.

Die Landgemeinden hingegen waren ursprünglich Marktgenossenschaften mit gemeinsamem Nutzen von "Wunn und Weid". Der Ausgangspunkt der Weiterentwicklung dieser Dorfgemeinschaften war die Bettlerordnung von 1551 durch die Tagsatzung von Baden: jede Gemeinde wurde darin verpflichtet, selber für die Armen zu sorgen. Es wurde also wichtig für die Gemeinden, zu wissen, wer ihre Armen waren. Somit wurde das unabhängige Heimatrecht geboren, ein persönliches, vererbliches oder durch Einkauf erwerbbares Gemeindebürgerrecht. Man kann also sagen, dass die Bürgergemeinde die historisch unmittelbare Folge der Armenunterstützungspflicht ist.

Die Trennung zwischen Bürgergemeinde und Einwohnergemeinde wird in der Zeit der Helvetik (1798-1803) angesetzt. In dieser Zeit griff die französische Revolution auf die alte Eidgenossenschaft über: ein Einheitsstaat wurde errichtet, ein einheitliches Bürgerrecht wurde nun vergeben und die Bürgergemeinden wurden von der Einheitsgemeinde in Form einer Einwohnergemeinde abgelöst.

Diese Einrichtungen blieben nach der Helvetik nicht in derart radikaler Form bestehen. Was der Verbleib oder das Verschwinden der Bürgergemeinden betrifft, trennen sich während der Mediation, also ab 1803, die Wege der Kantone stark, da sie ihre inneren Angelegenheiten wieder selbständig und individuell regeln konnten. Die einen Kantone, vor allem diejenigen der welschen Schweiz, blieben bei der "modernen" Einwohnergemeinde und verzichteten auf die Ausscheidung von bürgerlichen und auch kirchlichen Elementen. Andere hingegen, so auch der Kanton Solothurn, kehrten wieder zu der alten, einheitlichen Bürgergemeinde zurück.

1874 griff der Bund direkt in das Gemeinwesen ein: während bis anhin nur die Niederlassungsfreiheit garantiert war, musste von 1874 an das Mitbestimmungsrecht auf kantonaler wie auch auf Gemeindeebene gelten. Für die Bürgergemeinden hiess das konkret, dass nicht wie bisher nur die Bürger der jeweiligen Gemeinde abstimmen und wählen konnten, sondern auch die niedergelassenen Schweizer Bürger.

Zusammenfassend sind folgende drei Punkte wichtig:

Die Bürgergemeinden und das Bürgerrecht entstanden, weil die Dorfgemeinschaften und Städte beauftragt waren, ihre Armen selber zu finanzieren und somit eine Organisation nötig war, die es den Gemeinden erlaubte, ihre Einwohner in Form von Bürgern zu registrieren.

Der dreistufige Staatsaufbau der Schweiz (Gemeinde, Kanton, Bund) ist ein Grund, warum es die Bürgergemeinden noch gibt, und nicht gleich überall die Einwohnergemeinde als Einheitsgemeinde gelassen wurde: Im dreistufigen Staatsaufbau besteht schon seit jeher ein Konflikt zwischen denjenigen, die in einem bestimmten Kreis wohnen, und denjenigen Personen, die im selbigen Gebiet stimmberechtigt sind. Die Bürgergemeinde blieb sozusagen als Schutz der Bürger in einem Gebiet bestehen, gegenüber den Zugezogenen, in dem Sinne, dass die Bürger weiterhin alleine über ihr eigenes Hab und Gut bestimmen können.

Die Bürgergemeinde ist eine Personalkörperschaft, d.h., das Bürgerrecht ist an die Person gebunden, unabhängig vom Wohnort. Im Gegensatz dazu ist die Einwohnergemeinde eine Territorialkörperschaft: Einwohner ist man eben dort, wo man wohnt.

2. Die Landschaft der Bürgergemeinden in der Schweiz: eine Übersicht

Es ist im Allgemeinen festzustellen, dass die Gemeindevielfalt in der Schweiz, und somit auch die Existenz der Bürgergemeinden, von Ost nach West abnimmt, d.h. die kompliziertesten und vielfältigsten Verhältnisse treffen wir in der Ostschweiz an und die grösste Einheitlichkeit haben wir in Genf. Natürlich gibt es dafür Erklärungen, ich kann aber hier nicht darauf eingehen.

Die folgende Einteilung der Schweiz soll als Übersicht über die Bürgergemeindelandschaft dienen. Auf kantonsspezifische Details muss in dieser Gruppierung verzichtet werden.

In den Kantonen VD, NE und GE haben nie Bürgergemeinden existiert oder sie sind seit langem abgeschafft.

Die Kantone SO, ZG, BS, BL, SH und UR haben eine vollständig doppelte Kommunalstruktur (d.h. Einwohnergemeinde und Bürgergemeinde existieren gleichermassen).

In den Kantonen OW, GL, SG, GR, AG und TG sind Bürgergemeinden zwar weit verbreitet, doch es beginnen sich Auflösungserscheinungen durch Verschmelzung mit der politischen Gemeinde abzuzeichnen.

Der Prozess der Vereinigung von Bürger- und Einwohnergemeinden ist in den Kantonen LU und AR weit fortgeschritten und wird durch den Kanton aktiv unterstützt.

In den Kantonen ZH und FR gibt es nur vereinzelt noch Organisationen, die ursprünglich von den Bürgergemeinden abstammen. (Eine davon werden ich im Zusammenhang mit dem Kanton ZH erwähnen.)

Die Kantonsverfassungen der Kantone SZ, NW und AI kennen zwar keine Bürgergemeinden, jedoch sind privatrechtlich organisierte Korporationen verbreitet.

Die Kantone BE, JU, TI und VS haben seit jeher komplexe Strukturen mit regionalen Unterschieden. Sie sind nicht eindeutig in eine Kategorie einzuteilen.

Ich gehe im Folgenden auf einzelne Kantone ein, die mir bezüglich der Frage der Bürgergemeinden wichtig scheinen oder die im weiteren Verlauf dieser Arbeit nochmals aufgenommen werden.

Als erstes, der Kanton Zürich. Seine Gemeinden sind gemäss Kantonsverfassung in drei Ebenen eingeteilt: es gibt die politischen Gemeinden, die Kirchgemeinden und die Schulgemeinden. Der Kanton Zürich kennt aber seit 1866 im Allgemeinen keine Bürgergemeinden mehr. Das Heimatrecht ist das Bürgerrecht der Politischen Gemeinde. Reste der alten Bürgergemeinden sind die sogenannten Zivilgemeinden, die lokal oder zweckmässig eng begrenzte Aufgaben erfüllen. Diese stehen aber mit dem Bürgerrecht in keinerlei Beziehung.

Der Kanton Bern ist nach wie vor der Kanton mit den meisten verschiedenen Gemeindearten. Abgesehen von den Kirchgemeinden kennt der Kanton Bern die Einwohnergemeinde, die Burgergemeinde und die gemischte Gemeinde. In Einzelfällen umfasst eine Einwohnergemeinde sogar mehrere Burgergemeinden, vermutlich dann, wenn Eingemeindungen stattgefunden haben. So z.B. die Stadt Biel, die vier Burgergemeinden hat. In gewissen Bezirken gibt es nur sogenannte gemischte Gemeinden, z. B. in Konolfingen, Saanen oder Schwarzenburg.

Gemischte Gemeinden sind aus der Vereinigung von Einwohner- und Burgergemeinden entstanden. Die Burgerversammlung kann sich dabei zwar zur Nutzung ihres Gutes äussern, ist aber weitgehend dem Goodwill der Gesamtgemeinde ausgeliefert. Interessant ist, dass die Rückführung einer gemischten Gemeinde in Einwohner- und Burgergemeinde bis zur neuen Verfassung nicht möglich war. Die Gemeinde Gurzelen, in der der politische Wille zur Verschmelzung gar nie vorhanden war, hat sich nach Inkrafttreten der neuen Verfassung wieder in eine Burger- und eine Einwohnergemeinde geteilt. Also: eine neue Burgergemeinde, auch das gibt es in der Schweiz!

Die Stadt Bern hat noch eine Besonderheit, die hier zu erwähnen ist: Ihre Bürgergemeinde tritt an die Stelle des örtlichen Patriziats und hat ein grosses kulturelles Erbe. Wer sich in Bern einbürgern lässt, ist zwar Bürger von Bern, aber noch lange nicht Bern-Burger. Was ist der Unterschied? Nutzungsrecht der verschiedenen Erbgüter und der sozialen Vorteile der Bern-Burger haben nur Familienmitglieder der altehrwürdigen Burgerfamilien, nicht aber die "eingekauften" Bern-Bürger. In der Stadt Bern gibt es also eine zweistufige Bürgergemeinde.

 

Der Kanton Basel-Stadt ist in dem Sinne interessant, dass er ein schweizerischer Sonderfall ist: ihre Einwohnergemeinde hat keine eigenen Organe, denn ihre Interessen werden vom Kanton wahrgenommen. Die städtische Gemeinde ist seit 1858 eine Bürgergemeinde, sie hat denn auch eine Subsidiär-Rolle für verschiedene Aufgaben.

Die Bürgergemeinde von Basel-Stadt ist die erste Bürgergemeinde, die NPM eingeführt hat. Der Bürgerrat hat einen Leitfaden und Ziele formuliert, die es umzusetzen gilt, zudem versuchen sie, in Zusammenarbeit mit einer Werbeagentur, das "Produkt Bürgergemeinde" gezielt und wirksam zu "verkaufen". Sie sind der Meinung, dass auch Bürgergemeinden ihre Aufgaben besser und günstiger erfüllen, wenn die moderne Instrumente anwenden.

 

Der Kanton Luzern ist momentan in aller Munde, da in diesem Kanton das Thema Fusion der Bürgergemeinden mit den Einwohnergemeinden hochaktuell ist.

Die Stadt Luzern liess am 29.11.98 darüber abstimmen, ob es ab dem Jahr 2000 nur noch eine Gemeinde geben soll. Um das Resultat vorwegzunehmen: die Einwohner stimmten zu 75% der Fusion zu. Aber warum denn die Einwohner, und nicht die Bürger? In Luzern tritt die Bürgergemeinde nicht wie in Bern als Nachfolgerin des Patriziats auf. Sie wirkt dort vorwiegend sozial und trägt beinahe alle städtischen Sozialaufgaben. Sie arbeitet gleich wie die Einwohnergemeinde, was die Verwaltung und die Finanzen betrifft. In Luzern ist es denn auch so, dass die Einwohner der Stadt einen Fünftel ihrer Steuern an die Bürgergemeinde abliefern. Sie ist (nur noch kurze Zeit) die einzige Bürgergemeinde in der Schweiz, die noch direkte Steuern erhebt.

Die relativ schlechte finanzielle Lage beider Gemeinden ist auch ein Faktor, der die Zustimmung zur Fusion begünstigte; es liegt Nahe, dass eine Vereinigung die Doppelspurigkeit ausräumt und kostensparende Optimierung verspricht.

Wer denkt, die Bürgergemeinde hätte einen schlechten Ruf gehabt und sei deshalb zum Tode verurteilt worden, der täuscht sich: v.a. was die Heime und das Sozialamt betrifft wird sie nur gelobt. Aber die Bürgergemeinde ist, wie Umfragen gezeigt haben, in breiter Bevölkerung eher ein unbekanntes Wesen, die Institution ist emotional bei den Luzernern und Luzernerinnen zu wenig verankert; deshalb kann man gut darauf verzichten, ohne dass es gross weh tut.

 

Gerade eine entgegengesetzte Bewegung als im Kanton Luzern ist im Kanton Solothurn zu beobachten. Die Bürgergemeinde ist für die Solothurner und Solothurnerinnen immer noch eine sehr wichtige Institution, die auch gepflegt wird. In diesem Kanton hat sich einiges getan, um die Bürgergemeinden zu stärken und Fusionen mit der Einwohnergemeinde zu verhindern. Diese starke Verbundenheit mit der Bürgergemeinde ist historisch bedingt:

Wie schon erwähnt, ist der Kanton Solothurn einer der wenigen Kantone, die nach der Helvetik wieder die Bürgergemeinde als Einheitsgemeinde eingeführt haben. Vor allem die ländlichen Bezirke haben sich vehement gegen eine Reorganisation des Gemeindewesens widersetzt, aus Furcht, eine allfällige Aufteilung der Gemeindegüter könnte die Nutzungsrechte schmälern. (1836 hatte der Staat die Wälder und Allmenden den Gemeinden übertragen.) Da die Staatsverfassung von 1874 das allgemeine Mitbestimmungsrecht auf kantonaler Ebene und auch auf Gemeindeebene vorschrieb, wurde 1887, nach abgelehntem Gemeindegesetz, die Trennung zwischen Einwohner- und Bürgergemeinde sanktioniert.

3. Die Aufgaben der Bürgergemeinden:

Jeder Schweizer und jede Schweizerin besitzt das Bürgerrecht von einer oder mehreren Gemeinden, dies auch in Gemeinden, die keine Bürgergemeinde kennen. Man macht dabei den Unterschied zwischen Heimatort und Bürgerort. Das Bürgerrecht in einer Gemeinde ist notwendig, um auch das kantonale und sogar das schweizerische Bürgerrecht zu erhalten.

Die Einbürgerung ist eine der Hauptaufgaben der Bürgergemeinde.

Im Kanton Solothurn z. B. ist die Bürgergemeinde für folgendes zuständig:

Es gibt auch in diesem Bereich kantonale und regionale Unterschiede, aber im Allgemeinen ist die Erteilung des Bürgerrechts Sache der Bürgergemeinde.

Die ursprünglichen Aufgaben der Bürgergemeinde waren das Armenwesen, modern die Sozialhilfe, und die Vormundschaft. Dieser Fürsorgebereich wurde für die Bürgergemeinden immer mehr zu einer Belastung, da jene seit längerer Zeit keine Steuereinnahmen mehr haben und sich durch die Erträge ihrer Besitztümer finanzieren. In den neunziger Jahren wurden die Sozialhilfe- und Vormundschaftsaufgaben an die Einwohnergemeinden abgegeben.

Die Bedeutung der Bürgergemeinde ist mit dem Wegfall dieses Aufgabenbereichs sehr gesunken und es kommt immer häufiger die Frage auf, was der Sinn dieser Ebene in unserem Staatsgefüge ist. In einigen Kantonen, wie wir gesehen haben, hat deshalb eine Fusionstendenz eingesetzt.

In vielen Kantonen und Gemeinden haben aber die Bürgergemeinden schon längst, neben dem Armenwesen, auch andersartige Aufgaben übernommen, die allen Einwohnern zugute kommen:

Das Kantonsspital Basel war bis vor wenigen Jahren ein Bürgerspital und das Bürgerspital Zug hat die Funktionen eines Kantonsspitals. Die Altersheime, Waisenhäuser und Kinderheime, Erholungsstätten und Spezialkliniken die in allen Landesteilen von Bürgergemeinden betrieben werden, dienen längst nicht nur verbürgerten Insassen. Die Bürgergemeinde Olten ist Trägerin des Theaters, die Burgergemeinde Bern betreibt u. a. das Naturhistorische Museum und die Bürgergemeinde St. Gallen besass bis vor kurzem die Stadtbibliothek und mehrere Museen. In zahlreichen Gemeinden haben die Bürgergemeinden dank ihrer finanziellen Kapazität ein grosses Gewicht.

Die Bürgergemeinden sind vielerorts als sog. Landschafts-Aktoren tätig.

In den Berggebieten z. B. bilden die Bürgergemeinden die Basis des alpinen Tourismus. Gut 2/3 der bahnerschlossenen Skigebiete in der Schweiz sind im Eigentum von Bürgergemeinden und Korporationen. Ihre Rolle als Mitträger der touristischen Entwicklung gewinnt zunehmend an Bedeutung und weist der Verwaltung neue und regional sehr unterschiedliche Aufgaben zu. Sie sind dabei vor allem im Bereich des Natur- und Alpenschutzes tätig.

In Interlaken z. B. war und ist die Burgergemeinde eine wichtige finanzielle Quelle für den Bau und Unterhalt verschiedener touristischer Anlagen wie z. B. der Kursaal oder die Wander- und Skiregion der Schynigen Platte. Die Burgergemeinde führt zwar keine eigenen touristischen Betriebe und Unternehmungen, sie setzt sich jedoch im Rahmen ihrer Möglichkeiten zum Wohle des Fremdenortes Interlaken ein.

In Samedan und St.Moritz sind die Bürgergemeinden direkt im Tourismus tätig, da verschiedene Bahnen und Bergrestaurants auf Bürgergemeindeboden erstellt wurden. Für Bodengeschäfte (z. B. Baurechte für Bergbahnen oder Schneekanonen) ist das Einverständnis der Bürgergemeinde Voraussetzung.

Im Kanton Solothurn haben sich auf den 1.1.1997 die fünf regionalen Waldwirtschaftsverbände und der Bürgerverband des Kantons Solothurn zum BWSo (Bürgergemeinden und Waldeigentümer Verband Solothurn) zusammengeschlossen. Dieser Verband erlaubt einheitliches und somit gestärktes Auftreten der Bürgergemeinden auch auf politischer Ebene. Er ist auch für die Öffentlichkeitsarbeit und Werbung zuständig.

Wie schon erwähnt, wurde der Unterhalt des Waldes im 19. Jh. den Bürgergemeinden übertragen. Der Kanton Solothurn ist zu 40% bewaldet und der grösste Teil dieser Fläche gehört Bürgergemeinden; deshalb sind auch heute noch die Nutzung und Bewirtschaftung des Waldes im Kanton Solothurn eine der Kernaufgaben der Bürgergemeinden.

Die Bürgergemeinde Solothurn hat ihren Wald (er umfasst ca. 2000ha) sogar FSC-zertifizieren lassen (Forest Stewardship Council). Diese Zertifizierung wird durch eine unabhängige internationale Organisation vergeben und entspricht etwa einer ISO-Zertifizierung. Der Forstbetrieb der Solothurner Bürgergemeinde ist der erste Betrieb im deutschsprachigen Europa, der für eine umwelt- und sozialgerechte Holzproduktion zertifiziert worden ist.

Erwähnenswert im Zusammenhang mit der Bürgergemeinde Solothurn sind auch noch die Besitztümer am Bieler- und Neuenburgersee: es sind nämlich Rebberge, die die Solothurner jedes Jahr mit wunderbarem Rot- und v.a. Weisswein beglücken.

 

4. To be or not to be....

Wie sind denn nun eigentlich die Überlebenschancen dieser Institution des öffentlichen Rechts? Sind Bürgergemeinden noch existenzberechtigt, oder ist dies eine völlig veraltete Institution, die abgeschafft gehört?

Für die einen sind die Bürgergemeinden noch der überschaubare Lebensraum in dieser globalisierten Welt, für die anderen eine in dieser Zeit überflüssig gewordene Zusatzebene in unserem Staatsgebilde.

Ich bin, wie Regierungsrat Caluori, auch der Meinung, dass Bürgergemeinden, die keine anderen Aufgaben mehr haben als die wiederkehrende Wahl des Bürgerrates und die jeden Quadratmeter Boden krampfhaft zu halten versuchen, keine Daseinsberechtigung mehr haben. Ebenso haben diejenigen Bürgergemeinden ausgelebt, die subventioniert werden müssen oder die eine Bürgersteuer einführen müssen, um zu überleben.

Wenn jedoch eine Institution von selber und gut funktioniert und zudem noch gewisse Aufgaben wahrnimmt und erfüllt, die der Allgemeinheit dienen (und da übernehme ich direkt den Wortlaut des Solothurner Regierungsrates Wallner) ist die Existenz durchaus berechtigt. Fusionen zwischen Bürgergemeinden und Einwohnergemeinden, die keine Synergien freisetzen, sind überflüssig.

Für selbständige Bürgergemeinden ist es jedoch nun wichtig, dass sie mit den Einwohnergemeinden und Kantonen verstärkt zusammenarbeiten und eine aktive und offene Politik betreiben. Ebenso ist es beinahe überlebensnotwendig, in der Öffentlichkeit vermehrt Beachtung zu schaffen, d.h. zu kommunizieren und zu informieren, wer sie sind, was sie tun und was sie wollen. Nur wenn sie sich der neuen Zeit öffnen und nicht einen Sonderzug fahren wollen, haben die Bürgergemeinden nicht nur eine Herkunft, sondern auch eine Zukunft.

 

Bibliographie:

Bolli, Thomas: "Die Agglomeration guckt gespannt zu". Tagesanzeiger vom 24.11.98.

Bossart, Pirmin: "Ab 2000 nur noch eine Gemeinde". Neue Luzerner Zeitung vom 30.11.98.

Buchmann Willi, 1997: Schweizer Bürgergemeinden als Landschafts-Aktoren. Basler Feldbuch 13, Basel, Departement Geographie.

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Bürgergemeinden und Waldeigentümer Verband Solothurn, Diverse Ausgaben 1997-98: Info. Solothurn: Druckerei Herzog.

Carlen Louis, 1988: Die Bürgergemeinde in der Schweiz: gestern ­ heute ­ morgen. Vortrag von Louis Carlen. Freiburg: Universitäts-Verlag.

Compagneo, Thomas: "Wir wollen eine schöne Braut sein". Neue Luzerner Zeitung vom 1.12.98.

Fischer, Thomas: "Luzern ist für uns kein Vorbild". Neue Mittellandzeitung vom 7.4.98.

Jäggi, Peter, 1934: Die Solothurner Bürgergemeinde. Solothurn: Union A.G..

Naef, Peter, 1994: Informationsblatt an die Bürgergemeinden: Praxis der Einbürgerung im Kanton Solothurn. Solothurn, Kant. Amt für Zivilstandswesen.

Schweizerischer Verband der Bürgergemeinden und Korporationen, Diverse Ausgaben 1997-98: Die Schweizer Bürgergemeinden, Gaffuri: Bern.

Schuler, Martin/Schweizerischer Bundesamt für Statistik, 1997: Strukturatlas der Schweiz. Zürich, Verlag NZZ.