Referat 10. Dezember 1998

NPM (New Public Management) im (Gemeinde-) Parlament

Andrea Iff

Begriff NPM

Ich möchte zu Beginn noch einmal kurz auf den Begriff des NPM und seine wichtigsten Ausdrücke eingehen. Mit dem Kürzel NPM meint man ein anderes Kürzel, nämlich WoV: New Public Management ist eine sogenannte wirkungsorientierteVerwaltungsführung.

Viele Ideen des NPM oder der WoV sind nicht neu. Neu ist jedoch die Integration in ein Gesamtkonzept, welches nicht nur die Verwaltung betrifft, sondern das ganze politische System (Parlament, Souverän). In zahlreichen Kantonen, nämlich Bern, Luzern, Zürich, Solothurn und Baselland. Sowie Städten und Gemeinden (Bern, Winterthur, Zürich, Köniz, ...) sind Projekte in dieser Richtung angelaufen.
 
 

NMP beinhaltet folgende zentralen Grundsätze

FOLIE "Zentrale Grundsätze"

Die pol. Behörden treffen die strategischen, die Verwaltung übernimmt die operativen Entscheide. Die Aufgaben von Politik (Entscheide über das Was) und Verwaltung (Entscheide über das Wie) werden getrennt. Die Steuerung über Leistungen und Wirkungen soll die traditionelle Ressourcensteuerung ablösen. Die Zielsetzungen sind so auszugestalten, dass ihre Erreichung kontrolliert werden kann. Das Berichtswesen dient neu als Entscheidungsgrundlage für den Planungs- und Leistungsprozess. Bürokratische Strukturen werden durch privatwirtschaftliche Instrumente ersetzt. Man will die Leistungen der Verwaltung vergleichen können und setzt sie in einigen Bereichen dem privaten Wettbewerb aus. Heute sind Verfahren für Kosten- und Leistungsmessung in öffentlichen Institutionen praktisch nicht vorhanden. Es fehlt an mittel- und langfristigen Budgets. Damit könnte man Kostentrends oder auch negative Wirkungen kurzfristiger Sparübungen aufzeigen.

Organisationsstruktur in den politischen Institutionen (Beispiel Gemeinde)

FOLIE "Organisationssturktur"

Normative Ebene:

- Bestimmt grundsätzlich die politischen Ziele und

- Das Leistungsangebeot

Strategische Ebene:

- unterstüzt die politischen Organe

- präzisiert das Leistungsangebot

- koordiniert und überwacht Tätigkeiten der Verwaltung

Operativ:

- erbringt die bestellten Leistungen

FOLIE "Organigramm einer Gemeinde"

Die normative Ebene lässt sich bei kleineren und mittleren Gemeinden mit der Gemeindeversammlung abgrenzen, bei Gemeinden mit einer Exekutive mit dem Gemeindeparlament.

Zur strategischen Ebene zählt der Gemeinderat als Kollegialbehörde. Jedes Gemeinderatsmitglied steht einem Ressort vor und präsidiert Fachkommission. Die Tätigkeiten dieser Fachkommissionen dürften in der Praxis auf der Grenze zwischen der strategischen und der operativen Ebene liegen. Eine exakte Trennung ist meistens nicht sinnvoll aber auch oft nicht möglich.

Die Verwaltungsstellen und die Agenturen erstellen die Produkte und erbringen Dienstleistungen.

Rufen wir uns nocheinmal die Begriffe und Instrumente des NPM in Erinnerung

FOLIE "Instrumente NPM"

  1. Produkte und Produktedefinition:
Die Stimmberechtigten sollen die Produkte und Dienstleistungen, die sie beanspruchen wollen, bestellen. Sie müssen das Produkt definieren:

Produktedefinition:

Wer ist verantwortlich?
Was wird produziert?
Welchen Anforderungen muss das Produkt gerecht werden?
Was kostet das Produkt?
Wer nutzt das Produkt?
Wichtig ist bei der Produktedefinition, dass die Stimmberechtigten über die wirtschaftlichen Folgen informiert werden. Ein mittelfristiger Finanzplan ist deshalb notwendig. Nur wenn die Leistungen in den Zusammenhang mit dem gesamten Finanzhaushalt gestellt werden, können die finanziellen Konsequenzen erfasst werden.

Mit der Produktdefinition bestimmen die Stimmberechtigten für jedes Produkt, welche Leistungen in welcher Qualität und Quanität zu welchen Bedingungen erbracht werden sollen.

  1. Produktebudget:


    2. Das Produktebudget enthält nur noch die Nettoaufwendungen oder ­erträge der einzelnen Produkte. Es gibt eine Übersicht über die finanziellen Folgen aller Produkte und somit deren Definitionen.

    Im Produktebudget werden die Nettoaufwendungen und ­erträge für alle Produkte dargestellt und bestimt, wie diese Aufwendungen finanziert werden. Das Produktebudget stellt die finanziellen Folgen aller Produktedefinitionen dar und ist Grundlage für den Beschluss über die Anlage der Gemeindesteuern.

  2. Leistungsauftrag, -vereinbarung und Kontrakt:


    3. Die Produktedefinitionen dienen dem Gemeinderat als Grundlage um Leistungsaufträge zu erarbeiten. Mit diesen wird dem dem Gemeinderat untergeordneten Organ (Kommission) ein Auftrag erteilt. Darauf wird mit der Verwaltung eine Leistungsvereinbarung abgeschlossen und der Leistungsauftrag wird genauer bestimmt. Die Verwaltung vereinbart am Ende der Kette Kontrakte mit den Agenturen.

    Der Gemeinderat erläutert jede Produktedefinition in einem Leistungsauftrag an die ihm untergeordnete Stelle. Diese weisen die Verwaltungsstellen mittels Leistungsvereinbarungen an, die entsprechenden Kontrakte mit den Leistungserbringern abzuschliessen.

  3. Finanzbuchhaltung und Kostenrechnung:


    4. Die Kostenrechnung weist die wahren Kosten der einzelnen Produkte auf. Wenn die Kosten der einzelnen Produkte ermittelt werden, sind sie mit Produkten anderer Agenturen vergleichbar.

    Die Finanzbuchhaltung zeigt die wirtschaftliche Situation der Gemeinde. Die Kostenrechnung zeigt die wahren Kosten der einzelnen Produkte und lässt Vergleiche mit anderen Anbietern zu. Diese Informationen können mit denjenigen anderer Gemeinden verglichen werden. (Anwendung des Benchmarking)

  4. Qualitätssicherung und Kontrolle:


    5. Die Kontrolle ist immer ein wichtiger Bestandteil des Systems. Es ist ein "Controlling" (nicht nur Kontrolle sondern auch Steuerung) aufzubauen, das den Beteiligten ermöglicht, sich zu jeder Zeit über den Stand der Arbeiten zu informieren. Und wenn nötig die Abweichungen von den Vorgaben durch Massnahmen zu korrigieren. Zu den Controllinginstrumenten gehören Finanzbuchhaltung und Kostenrechnung. Über die Ergebnisse muss periodisch und stufengerecht informiert werden. Behördenmitglieder und die Verwaltung müssen zudem laufend prüfen, ob die Agenturen die Leistungsstandards einhalten.

    Des weiteren sollte mindestens einmal jährlich Kundenbefragungen durchgeführt werden.

    Die Steuerung der Gemeinde erfolgt nun über die Produkte und Dienstleistungen (Output). Die Prüfung, ob die Leistungen entsprechend den Vorgaben erbracht worden sind, ist von entscheidender Bedeutung. Werden Abweichungen festgestellt, müssen die zuständigen Organe sofort Korrekturen einleiten.

    FOLIE "Instrumente und Organe"

  5. Die Agenturen:
Die Agenturen stellen Produkte her und/oder erbringen Dienstleistungen für die Bürgerinnen. Kontrakte können mit gemeindeeingenen Abteilungen, anderen Gemeinden, Gemeindeverbänden und Privaten abgeschlossen werden. Die Frage, wer die Aufgabe am wirtschaftlichsten erfüllen kann, muss sich die Gemeinde vor Abschluss eines jeden Kontraktes stellen.

Agenturen erbrigen die von der Gemeinde bestellten Leistungen. Dabei soll der Kontrakt die Bedingungen klar beschreiben.

(Bemerkung zu NPM oder Privatisierung:

Leistungsaufträge sollten aus ökonomischer Sicht grundsätzlich in der öffentlichen Verwaltung immer dann zur Anwendung kommen, wenn mindestens ein Grund für staatliches Handeln in einem bestimmten Feld vorliegt. Dort, wo kein Grund für öffentliches Handeln vorliegt, sollte die vollständige Privatisierung der Produktion und der Finanzierung der entsprechenden Leistungen vorgenommen werden.)

Mögliche Probleme, die NPM auslösen könnte

FOLIE "Mögliche Probleme NPM"

Dadurch, dass immer mehr Leistungen nicht mehr unter direkter Aufsicht und Kontrolle der Verwaltung erbracht werden, könnten gewisse Probleme auftauchen:

  1. Je ausgeprägter die Dezentralisation, desto grösser der Koordinationsbedarf und die Problematik von Schnittstellen
  2. Je grösser die Handlungsspielräume, desto grösser der nötige Kontrollapparat
  3. Je radikaler der betriebswirtschaftliche Reformansatz, desto grösser die Gefährdung bisher anerkannter Errungenschaften wie Legalitätsprinzip, demokratische Mitwirkung, Sicherheit des öffentlichen Arbeitsplatzes

NPM am Beispiel der Städte Bern und Basel

Die Stadt Bern war die erste Gemeinde in der Schweiz, welche die Idee des NPM aufgegriffen hat. Die breit geführte Diskussion über neue Modelle der Verwaltungsführung auf allen kommunalen Ebenen ist in dieser Form bisher einmalig. Auf Antrag der Stadtregierung (Gemeinderat) erteilte die stadtbernische Legislative (Stadtrat) den Auftrag, in drei grossen Verwaltungsabteilungen Pilotprojekte durchzuführen. Es waren dies das Jugendamt, die Berufsfeuerwehr und das Strasseninspektorat.

Diese wurden nach den vorher aufgezeigten Grundsätzen reformiert und es wurde wiefolgt vorgegangen:

Hauptzweck dieser drei Pilotprojekte war grundsätzlich die Erprobung der neuen Steuer- und Kontrollmechanismen. Man hat zudem die Information der Mitarbeiterinnen der Stadtverwaltung über das Projekt und seinen Fortschritt als eine zentrale Aufgabe angesehen. Diese Information läuft offenbar leicht Gefahr, vernachlässigt zu werden.

FOLIE "Der Prozess der Leistungsvereinbarung"

Die Pilotprojekte sind schon ausgewertet worden, und man hat bererits vier weitere Projekte in die NSB miteinbezogen (Informatikdiesnte, Gesundheitsdienst, Stadtgärtnerei und die Schul- und Büromaterialzentrale). Ausserdem sollen die rechtlichen Grundlagen geschaffen und die Personalpolitik konkretisiert werden.

Die Initiativen von Reformbewegungen kam in den meisten Fällen, in welchen Reformprojekte realisiert wurden, von der Exekutive. Der Verlauf und die Art des Reformprojektes wurden meist auch von ihr geleitet und konkretisiert. Dies hat oft den Kompetenzstreit zwischen Regierung und Parlament einmal mehr zur Sprache gebracht. Kann das Parlament nur noch über das Budget bestimmen? Wer soll die strategische Führung übernehmen? Wie sollen die Kompetenzen zwischen Regierung und Parlament geregelt werden?

Die Stadt Bern hatte die Reformen bewusst vorerst in der Regierung angestrebt, da die parlamentarischen Strukturen weitläufiger und schwieriger zu reformieren sind. Es wurde jedoch im Sommer dieses Jahres zusammen mit der Verwaltung eine Reformkommission eingesetzt, die die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten von Volk, Stadtrat, Gemeinderat und Verwaltung im neuen System erörtern soll. Zudem sollten Steuerungsinstrumente und der Ablauf der Organisation und Kommunikation geklärt werden. Diese Kompetenzregelung zwischen Legislative und Exekutive ist in der Stadt Bern jedoch erst im Entstehen.

Entwürfe,wie eine solche Kompetenzregelung aussieht gibt es jedoch schon. Vor allem auf kantonaler Ebene. Auch im Kanton Basel-Stadt wurde eine Verwaltungsreform in ähnlichem Masse wie in der Stadt Bern durchgeführt.

Auch im Grossen Rat von Basel begann sich das Parlament über seine Aufgaben Gedanken zu machen:

FOLIE "Unmut Basel"

"Mit unserem politischen System unvereinbar ist es, die wirkungsorientierte Verwaltungsführung nur auf der Ebene der Exekutive unter Beizug von Experten anzugehen. Die Auswirkungen auf die Kompetenzen und den Geschäftsstil der Legislative sind in jedem Fall erheblich; wo Gesetze oder gar Verfassungsartikel auf Grund von neuen Erfahrungen neu formuliert werden müssen, ist in erster Linie die Legislative gefordert, und es muss von Anfang an der Einbezug des Stimmvolks bedacht werden. Die Behörden sollen eine Einführung der wirkungsorientierten Verwaltung und eine Verfassungsreform nicht auf völlig getrennten Schienen vornehmen"

Eine Parlamentskommission hat auf dieses Bedürfnis hin einen Vorschlag für eine effektive und effiziente Zusammenarbeit ­bei welcher die Gewaltenteilung und die dir. Demokratie berücksichtigt werden- ausgearbeitet.

Im Zentrum der geplanten Parlamentsreformen von Basel-Stadt stehen

FOLIE "Parlamentsreform Basel Stadt"
  1. Behandlung des Legislaturprogramms


    2. Das Regierungsprogramm ist als gemeinsames Planungsinstrument von Regierung und Parlament auszugestalten.

    Es formuliert für alle Aufgabenbereiche die politischen Ziele und legt fest, mit welchen Mitteln diese Ziele zu erreichen sind.

    Das Legislaturprogramm wird von der Regierung erarbeitet und dem Parlament zur Kenntnisnahme evtl. zur Genehmigung vorgelegt.

    Das Parlament hat die Möglichkeit, in den ihm politisch wichtigen Fragen durch Grundsatzbeschlüsse oder Aufträge gezielt Korrekturen anzubringen.

    Die Legislaturplanung hat für den Regierungsrat insofern verbindliche Wirkung, als er für Abweichungen und notwendige Zielkorrekturen dem Grosssen Rat gegenüber Rechenschaft ablegen muss ist.

  2. Integrieterte Aufgaben- und Finanzplanung


    3. Das Legislaturprogramm ist durch eine rollende Jahresplanung, die sogenannte integrierte Aufgaben- und Finanzplanung, zu konkretisieren.

    Dabei sind die Aufgaben mit den Finanzen direkt zu verknüpfen.

    Der integrierte Aufgaben- und Finanzplan bildet die Grundlage für die Budgetierung.

    Der Grosse Rat nimmt die integrierte Aufgaben- und Finanzplanung zur Kenntnis.

    Er kann mit parlamentarischen Instrumenten in einzelnen Aufgabenbereichen steuernd eingreifen, zusätzliche Informationen verlagen oder dem Regierungsrat Aufträge erteilen.

  3. Neue Ausgestaltung des Budgetsverfahrens


    4. Das Budget wird neu zum Planungsinstrument auf unterster Stufe, welches wiederum die Aufgabenplanung und die dazu erforderlichen Mittel direkt verknüpft.

    Die politischen Ziele des Legislaturprogramms und der integrierten Aufgaben- und Finanzplanung werden konkret umgesetzt.

    Der Grosse Rat bewilligt die für die einzelnen Produktgruppen erforderlichen Mittel. Vorgesehen ist ein zweistufiges Budgetverfahren: Mit dem Aufgabenbereichsbudget wird die Gesamthöhe der zur Verfügung stehenden Budgetmittel und ihre Verteilung auf die einzelnen Aufgabenbereiche festgelegt. Im Rahmen des darauf aufbauenden Produktegruppenbudgets erfolgt die detaillierte Zuteilung der finanziellen Ressourcen.

  4. Neue parlamentarische Instrumente


    5. Das Parlament braucht griffige Instrumente, mit denen es parlamentarische Interventionen und Kontrollen auslösen kann.

    Weder die heutige Motion noch der Anzug (parlamentarische Anregung) sind dazu genügend geeignet.

    Der im Rahmen andere Reformprojekte entwickelte Auftrag ist das geeignete Instrument, mit dem das Parlament Entscheide im Bereich aller staatlichen Aufgaben steuern kann.

    Der Auftrag kann Geschäfte im Kompetenzbereich des Parlaments und des Regierungsrats zum Inhalt haben.

    Wird der Regierungsrat aufgefordert, Geschäfte im Kompetenzbereich des Grossen Rates vorzubereiten, hat der Auftrag die Wirkung einer Weisung.

    Der Regierungsrat hat den Auftrag auf zweckmässige Weise auszuführen und gegebenenfalls die erforderliche Änderung der Rechtsordnung in die Wege zu leiten. Wird der Regierungsrat durch einen Auftrag aufgefordert, Massnahmen zu treffen, die in seiner eigenen Entscheidungskompetenz liegen, so hat der Auftrag die Wirkung einer Richtlinie. Der Regierungsrat kann hier in begründeten Fällen von den Vorgaben des Parlaments abweichen und den Grossen Rat darüber informieren. Bei der Einreichung eines Auftrags sollen Parlament und die Regierung die Möglichkeit haben, Anträge zur Abänderung des Auftrags vorzuschlagen. Damit wird der Auftrag zu einem flexiblem Instrument der Zusammenarbeit zwischen Regierung und Parlament.

  5. Moderne Organisation und Infrastruktur
Damit das Parlament seinen Milizcharakter bewahren kann. Und damit die Parlamentarier sich für die Steuerungsarbeit qualifizieren können, muss für das Parlament eine leistungsfähige Organisation und Infrastruktur geschaffen werden.

Das Parlament soll auch eine ihm unterstellte Stabsstelle erhalten, welche die bisherigen und zusätzlichen Aufgaben im Bereich des politischen Controllings übernimmt.

Durch ständige Fachkommissionen soll sichergestellt werden, dass das für die parlamentarische Arbeit erforderliche Fachwissen gezielt genutzt werden kann.

Der Zugang zu wichtigen verwaltungsinternen Informationen für Mitglieder einer Kommission soll verbessert werden.

Die Mittel der modernen Kommunikation müssen auch in der parlamentarischen Arbeit eingesetzt werden können.

Auch in Bern lautet das Fazit des Pilotprojektes für das Parlament ähnlich:

FOLIE "Kompetenzregelung Berner Modell"

"Das Schwergewicht soll auf griffigere kurz-, aber auch auf mittelfristige, von der Finanzkompetenz unabhängige Planungs- und Steuerungsinstrumente gelegt werden. Zur Wahrnehmung der politischen Führung im Überwachungsbereich müssen (bessere) Instrumente entwickelt werden, die eine wirksame parlamentarische Kontrolle im normativen (langfristig) und strategischen (mittelfristigen) Bereich ermöglichen. "