Governance, ein neuer Begriff, eine neue Idee?

Vortrag präsentiert im Seminar Gemeindereformen von Tobias Schmitz, Bern, 19.11.1998

 

Inhaltsverzeichnis

1. Begriffliche Grundlagen

2. Governance

3. The "spatial" and "sectoral" governance of social policy implementation

3.1 Territoriale Spannungen

3.2 Sektorale Spannungen und Sektorale Koordination

3.3 Legitimität

3.4 Abschliessende Bemerkungen (empirische Resultate)

4. Elektronische Korrespondenz

5. Quellenverzeichnis



 
 

1.Begriffliche Grundlagen

 

Governance bedeutet: Steuerung, Regelung, Regulierungsmechanismus wirtschaftlichen Handelns, Regieren.

Governance wurde in die deutsche Wissenschaftssprache übernommen. Es kommen ihm drei Bedeutungen zu:

  1. Regieren im Sinne von autoritativem (auf Ansehen beruhend) Steuern oder Lenken mit oder ohne Regierung.
  2. Zweckrationale, wertrationale oder traditionale Handlungsorientierung im Zeichen gemeinsamer Ziele der Beteiligten und informeller Handlungselemente.
  3. Fachausdruck für ­ wirtschaftliches Handeln regelnde ­ Marktinstitutionen und nicht marktförmige Institutionen.

 

2. Governance

 

Governance ist das Resultat von Komplexität, Dynamik und Verschiedenheit.

Governance kann als Muster oder Struktur, welche in einem sozialpolitischen System auftaucht, als "normales" Resultat oder Ergebnis von wechselseitigen Interventionen aller beteiligten Aktoren gesehen werden. Dieses Muster kann nicht auf einen einzelnen Aktor oder Gruppe von Aktoren reduziert werden. Politische Governance in der modernen Gesellschaft kann nicht als Kontrolle der Gesellschaft von Organisationen ausserhalb der Regierung verstanden werden, sondern als Resultat einer Mehrzahl von regierenden Aktoren. Das Konzept Governance ist hauptsächlich ein beschreibendes und analysierendes Werkzeug. Es ist ein Mittel, mit welchem wir die Regeln, nach welchen ein spezielles soziales oder politisches System arbeitet untersuchen können.

Normativ betrachtet, kann man sich folgende Frage stellen:

Versteht man Governance als Muster, muss man sich bewusst sein, dass es während dem Prozess des sozialen Handelns dauernd interpretiert, neu interpretiert, formuliert und wieder anders formuliert wird.

Governance ist nicht nur das unbeabsichtigte Ergebnis von sozialen Verhältnissen, sondern auch der Mechanismus mit welchem Aktoren die Möglichkeit haben zu handeln und zu regieren. Diese Aussage zeigt, dass Governing und Governance in einem permanenten Prozess der gegenseitigen Interaktion sind. Aktoren welche regieren oder es zumindest versuchen, beeinflussen die Governance-Struktur eines Subsystems. Manche Aktoren (more poweful ones) haben die Möglichkeit einige "rules of the game" neu zu schreiben, aber niemand hat absolute Kontrolle. Es gibt ständig beabsichtigte Veränderungen welche Raum schaffen, für Aktoren welche willens sind das existierende zu ändern. Governance ist stark mit dem Gedanken der Interaktion und dem System verbunden und ist systemspezifisch.

Governance ist der normative Ausdruck einer wechselseitigen Vereinbarung d.h., wie wollen wir aufeinander wirken, welches ist die wichtigste Richtung der gemeinsamen Abmachung. Auf was basiert diese Abmachung? Auf Kooperation, Vertrauen und gemeinsames Verständnis. Oder basiert sie hauptsächlich auf Konflikt, Macht und Behauptungen.

Beide Extreme schaffen mehr oder weniger stabile und vorausschaubare Muster, wenn auch unterschiedliche. Beide können als "Stile" von Governance angesehen werden. Im täglichen Gebrauch werden die beiden Extreme vermischt, obwohl es Zeiten geben wird, in welchen Komlexität, Dynamik und Verschiedenheit nur in dem einen oder anderen "Stil" gesehen werden kann.
 
 

Ein gutes Beispiel für Governance in der Schweiz habe ich in der Arbeit von Daniel Kübler und Sonja Wälti, The "spatial" and "sectoral" governance of social policy implementation, gefunden. Diese Arbeit wurde am Workshop "Political institutions beyond the state" in Warwick (1998) präsentiert. Ich stelle euch nun Governance am Beispiel ihrer Arbeit vor.
 
 

3. The "spatial" and "sectoral" governance of social policy implementation

 

Einführung

In den meisten westlichen Demokratien wird Sozialpolitik von einer Mischung aus Regierungs- und Nichtregierungsaktoren bestimmt. Während die Verteilung von Ein-kommen und Vermögen normalerweise von staatlichen Institutionen wahrgenommen wird, spielen nichtstaatliche Aktoren eine wichtige Rolle in der Bereitstellung von Angeboten an die Armen. Heute hat sich die Beziehung zwischen Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen noch verstärkt und noch wichtiger, es finden Kooperationen zwischen den beiden statt. Die Wichtigkeit von Nichtregierungsorgani-sationen hat sich dabei in den meisten Fällen wesentlich verstärkt.

Diese Beobachtungen wurden in der Arbeit von Kübler und Wälti als Ausgangspunkt genommen. Sie konzentrieren sich aber auf Mechanismen und Institutionen, welche aufgetaucht sind, um zu "regieren". Diese Formen könnte man "Institutionen jenseits des Staates" nennen.

Am Beispiel der Sozial- und Gesundheitsdienste an Drogenabhängige möchte ich euch nun den Begriff Governance näher bringen. In der Drogenpolitik treffen viele unterschiedliche Meinungen aufeinander. Wie in vielen Bereichen der Sozialpolitik wird ein Grossteil der Dienste im Drogenbereich im Auftrag vom Staat, Kanton und der Gemeinde von Nichtregierungsorganisationen zur Verfügung gestellt. Es entspricht der Tatsache, dass die Instanzen welche diese Projekte steuern, sehr oft nicht der traditionellen organisatorischen Architektur des Staates entsprechen.

In der Tat gibt es eine beachtliche Zahl von Kommissionen, Expertenkommissionen, Arbeitsgruppen, etc. wo sich Repräsentanten von verschiedenen Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen treffen und ihre Aktivitäten koordinieren. Mit anderen Worten: Hilfsdienste an Drogenabhängige scheinen in der Schweiz eher eine Aufgabe für Governance als für Government zu sein.

Das Hauptziel der Arbeit von Kübler und Wälti war eine Interpretation der Mechanismen von Governance zu liefern. In Anlehnung an die Arbeit von Patrick Le Galès (1995), der die Analyse von Governance als Soziologie von Wegen, in welchen Probleme der Koordination gelöst werden definierte, untersuchen Kübler und Wälti die auftauchenden Koordinationsprobleme die im Zusammenhang mit Governance entstehen. Etwas präziser ausgedrückt, werden sie beweisen, dass die Probleme der Koordination, das Resultat von:

Im letzten Teil ihrer Arbeit werden Aspekte der Legitimität und demokratischer Kontrolle von Governance diskutiert.
 
 

3.1 Territoriale Spannungen

Auf Grund des föderativen Aufbaus der Schweiz, wurden Sozial- und Gesundheits-dienste an Drogenabhängige an Gemeinden delegiert. Es werden also auf Gemeindeebene beträchtliche finanzielle Entscheide getroffen. Eine Folge davon sind Spannungen zwischen Gemeinden. Die Drogenszene spielt sich häufig in grösseren Kernstädten ab. Die Mehrzahl der Drogenabhängigen stammt aber meistens von fremden Gemeinden. Es brauchte einige Zeit, bis auch die umliegenden Gemeinden akzeptierten, dass auch sie ein Drogenproblem haben. Es resultieren daraus Abmachungen für eine gemeinsame Zusammenarbeit. Diese Vereinbarungen sind durch zwei Merkmale charakterisiert:
 
 

  1. Viele werden von Nichtregierungsorganisationen koordiniert, d.h. die Hilfsdienste werden von privaten Stiftungen zur Verfügung gestellt. Diese wiederum werden von verschiedenen Gemeinden kofinanziert, welche im Gegenzug einen Vertreter im Entscheidungsgremium haben.
  2. Den Gemeinden ist es überlassen, ob sie sich diesen kooperativen Abmachungen anschliessen wollen.
Diese Abmachungen formen neue territoriale Ebenen zwischen Gemeinden als kleinste territoriale Einheit und dem Kanton als nächst grössere Instanz.

Anhand dieser Beispiele wird deutlich, dass diese Mechanismen sich auf Metropolitan Governance, d.h. auf die Suche nach der besten Organisation und Vereinbarung für Probleme von Haupteinzugsgebieten beziehen.

Heute besteht das Problem, dass in immer mehr "schrumpfenden" Städten (Landflucht) die finanziellen Probleme kaum mehr zu lösen sind. Anstatt die Probleme von städtischen Agglomerationen zu lösen, werden sie vor sich hergeschoben.

Auf Grund des Fehlen von Metropolitan Government sind verschiedene andere Formen von Metropolitan Governance entstanden wie z.B.:

oder präziser, die Art von Vereinbarungen für gemeinsame Einsätze, welche in der Schweiz im Zusammenhang mit der Drogenpolitik entstanden sind.

Wie kann man nun erklären, dass diese Ko-operationellen Abmachungen "jenseits des Staates" sind. Die Autoren meinen, dass die Streitfrage der Zuständigkeit betreffend Dorgenpolitik mit zwei Argumenten erklärt werden kann:

  1. Spillover Effects (jede Gemeinde versucht Kosten auf Nachbargemeinden zu externalisieren)
  2. Unwirtschaftliche Economies of scale (ungenügende Grössen der Gemeinden)
Der Mechanismus von städtischer Governance ist begrenzt durch drei Merkmale:
  1. Die Notwendigkeit Externalitäten zu managen,
  2. Economies of scale zu realisieren und am wichtigsten
  3. die lokale Autonomie der Gemeinden zu respektieren.

Am Beispiel der Drogenpolitik sieht dies folgender Massen aus. Indem die grossen Städte dazu übergegangen sind, Drogenabhängige in Ihre Heimatgemeinden zurück zu bringen, haben sie Druck auf die Gemeinden ausgeübt, eigene Hilfsdienste aufzubauen. Früher wurden diese Hilfsdienste einfach auf die Grossstädte überwälzt. Die Tatsache, dass sich Städte zusammentun um diese Dienste zu offerieren, deutet auf die Argumente der kritischen Grösse und Economies of Scale hin. Die Gegebenheit, dass die Ko-operationellen Abmachungen durch Nichtregierungsagenturen geführt werden zeigt, dass die Autonomie der einzelnen Gemeinden gewährt bleibt.

3.2 Sektorale Spannungen und sektorale Koordination

Das Anwachsen von Instanzen "jenseits des Staates", welche eine wichtige Rolle bei der Koordination von Hilfsdiensten an Drogenabhängige leisten, ist eine Antwort auf zwei grundlegende Spannungen, die die Drogenpolitik charakterisieren:

  1. Städtische Probleme (einen Hilfsdienst aufzustellen, welcher mehrere Gemeinden umfasst)
  2. Sektorale Probleme (Koordination der verschiedenen Weltanschauungen von: Vertretern der Drogenprävention, der Polizei, Drogentherapeuten und Organisationen welche versuchen das Drogenelend zu mindern)
Der Umstand, dass diese beiden Funktionen ­ territoriale Kooperation und sektorale Koordination ­ von Instanzen übernommen wurden, welche charakteristisch für Governance und nicht für den Staat sind, kann am besten damit erklärt werden, dass Governance ähnliche Vereinbarungen mehr flexibel und pragmatisch erscheinen. Die Verfasser der Arbeit glauben, dass die Entwicklung von Institutionen "jenseits des Staates" auf Fundamenten von organisatorischen Rahmenbedingungen und existierenden Gruppierungen aufbaut.

3.3 Legitimität

Die Frage stellt sich, wie interveniert der Bürger in Angelegenheiten der Drogenpolitik, wenn diese von Institutionen "jenseits des Staates", von Repräsentanten die er nicht wählen kann, durchgeführt werden?

Gelehrte welche sich mit der demokratischen Legitimität befassen, haben die Verschiebung von Government zu Governance immer mit gemischten Gefühlen betrachtet. Tatsächlich gibt es gute Gründe, dass Governance realisiert wird nur mit dem Ziel im Auge, die Effektivität des Outputs zu optimieren und dabei Einschnitte bei der Partizipation der Bürger in Kauf zu nehmen. Rhodes (1996) geht gar so weit und nennt Governance eine zu beachtende Herausforderung für die Demokratie. Es gibt drei Hypothesen, welche diese Befürchtungen unterstützen:

  1. Politische Entscheide verlieren an Legitimität

  2. In einer Demokratie werden politische Entscheide durch die Bürger gefällt. Ist ein Entscheid das Resultat einer politischen Diskussion, wird er von den Bürgen besser akzeptiert. Hat nun der Bürger das Gefühl, dass die politisch relevanten Entscheide nicht mehr das Resultat von demokratischen Überlegungen sind, könnten laut Habermas (1992) solche Entscheide herausgefordert und zurück in den demokratischen Raum gebracht werden. Diese Tatsache bedeutet, dass zuerst analysiert werden muss, wie die Frage der Legitimität gewichtet wird, bevor man Aufgaben an Nichtregierungsorgani-sationen überträgt.

     

  3. Verlust an sozialen Solidarität

  4. Es gibt Autoren welche argumentieren, dass die Mechanismen von Governance die politische Partizipation reduziert und so das sozio-intergrative Potential der politischen Institutionen, besonders der demokratischen Partizipation verschmälern. All dies führt zu einem Verlust an sozialem Zusammenhalt und sozialer Integration. Larry Rose bemerkt zu recht, dass sich Governance den Bürger als Steuerzahler und als Konsument von öffentlichen Gütern vorstellt. Die Rolle des Bürgers als politisches Subjekt erscheint sekundär. Trotzdem muss auch gesagt werden, dass der sozio-integrative Effekt der traditionellen demokratischen Entscheide Subjekt von theoretischen Debatten ist.

     

  5. Verlust an Pluralismus

  6. Manche Autoren sehen die Aktivitäten von Nichtregierungsorganisationen als einen wichtigen Beitrag an die Demokratie. Sie geben den Bürgern eine Chance zur Partizipation. Andere Autoren sagen, dass Nichtregierungs-organisationen, welche in den Regierungsmechanismus gepresst werden, von anderen Organisationen oder dem Staat abhängig werden.

    Zusammengefasst kann Governance als eine Chance für die Meinungsvielfalt sein oder die Meinungsvielfalt reduzieren, in dem Sinne, dass Nichtregierungsorganisationen auf eine Linie gezwungen werden.

 

3.4 Abschliessende Bemerkungen (empirische Resultate)

Folgende Bemerkungen basieren auf einer ersten oberflächlichen Begutachtung der empirischen Evidenz.

Verlust an Legitimität. Am Beispiel der Drogenpolitik der Schweiz kann gezeigt werden, dass trotz dem Aspekt, dass die Hilfsdienste von Governancemechanismen geleistet werden, die politische Debatte sehr intensiv geführt wird. Ferner auch wenn Dienste von Nichtregierungsorganisationen durchgeführt werden, haben demokratische Institutionen oft das letzte Wort.

Verlust an Solidarität. Wenn Probleme der sozialen Solidarität aufgetaucht sind, waren sie das Resultat der Mechanismen von Governance und nicht die Konsequenz von Governance.

Verlust an Pluralität. Empirische Resultate bestätigen diese Hypothese. Tatsächlich haben viele Nichtregierungsorganisationen ihre ursprüngliche Ansicht als Folge der Tatsache, in einen enges politisches Netzwerk involviert zu sein, aufgegeben. Zum Beispiel gibt es heute kaum noch eine Organisation, welche den illegalen Drogengebrauch als alternativen Lebensweg zu den dominanten Werten unserer Gesellschaft befürworten würde (verglichen mit Meinungen in den 70iger und 80iger Jahren). Der Druck von aussen die Organisation in eine Linie zu bringen ist enorm.

Am Schluss sei erwähnt, dass diese Ergebnisse nicht wirklich alarmierend sind. Es scheint, dass das Erscheinen der Mechanismen von Governance nicht wirklich zu einer dramatischen Umformung der demokratischen Entscheidungen und der Legitimität geführt haben. Die traditionellen demokratischen Arenen sind noch immer da und spielen weiterhin ein wichtige Rolle, bei Entscheiden der politischen Führung, welche durch Mechansimen von Governance wahrgenommen werden.  

 

4. Elektronische Korrespondenz

 

Korrespondenz mit Dr. Michael Nentwich vom Max Planck Institut for the Study of Societies (nentwich@mpi-fg-koeln.mpg.de):

Herr Nentwich antwortete auf die Frage, ob Governence ein neuer Begriff, eine neue Idee ist mit: " Denke ich nicht, bloss sehr modisch heute". Die Frage was ist Governance beantwortete er mit "Regieren, nicht mehr, nicht weniger".

Korrespondenz mit Daniel Kübler vom Institut de recherche sur l’environnement construit (IREC), Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (Daniel.Kuebler@epfl.ch):

Herr Kübler hat mir zu Governance folgendes geschrieben: "Was Governance ist, kann ich nicht so einfach beantworten. Im grossen ganzen ist das ein analytisches Konzept, mit dem die Tätigkeit des Staates (insbesondere Exekutive und Verwaltung) erfasst und beschrieben werden soll. Dabei wird ein besonderes Augenmerk gerichtet auf die Zusammenarbeit zwischen Privaten und Staat. Einfach ausgedrückt könnte man sagen, dass der Governance-Begriff das Regieren in Netzwerken erfassen will, und sich somit von einer Top-Downn-Perspektive der staatlichen Tätigkeit verabschiedet.

Es gibt allerdings verschiedene Theorie-Richtungen des Governance-Begriffs, von dem einige nur analytisch sind (d.h.: wie erfasse ich relevante Charakteristika des Regierens in Netzwerken), andere präskriptiv-normativ (d.h.: wie organisiere ich Netzwerke am besten für’s Regieren)."

Daniel Kübler empfiehlt, die Lektüre von R.A.W. Rhodes (1996) ‚The new Governance: governing without government‘, in Political Studies, vol 44, no.4.

Weiter meint Daniel Kübler: "Entsprechend dieser Theorieausrichtungen kann man dann auch das, was zur Zeit in den Schweizer Gemeinden läuft verschieden anschauen. Man kann:

  1. schauen, wie sich die Regierungstätigkeit verändert hat, wie vermehrt Privat einbezogen wurden, wie sich Regierungs-Netzwerke aufgebaut haben (analytische Sichtweise)
  2. wie die Regierungstätigkeit in den Gemeinden organisiert werden sollte (präskriptiv-normative Sichtweise).
Beide Perspektiven kann man beispielsweise auf die NPM-Reformen in den Gemeinen anwenden."

 

5. Quellenverzeichnis

 

Kooiman, Jan (1993)

Evaluations. In: Modern Governance, hrsg. v. Jan Kooimann , London; Newbury Park; New Delhi 1993, S. 258f
Kübler, Daniel/Wälti, Sonja (1998)
The "spatial" and "sectoral" governance of social policy implementation. Case studies in Switzerland, Warwick 1998
Name des Lexikons fehlt (wird nachgereicht)
 
 

Empfohlene Lektüre von Professor Ioannis Papadopoulos

Cuhnha, Antonio et alii. (1998)

Pauvrete urbaine, Lausanne Realities sociales, Kapitel 6, 1998