Auslöser, Verbreitung und Erfolg von Reformprojekten in den

Schweizer Gemeinden

Dr. Andreas Ladner, Institut für Politikwissenschaft, Universität Bern

Prof. Dr. Norbert Thom, Institut für Organisation und Personal, Universität Bern

1.                  Summary

In the late 1990s Switzerland has experienced intensive reform activities especially on local level. This research project, carrying the title „Causes, diffusion and success of reforms in Swiss communities“, examines 300 reform projects previously identified in the totality of the Swiss communities. The reforms cover a broad field of institutional change, reaching from changing the number of members in the communal executive or changes of the electoral system to New Public Management and the merging of communities. The reform projects will be analysed on the basis of an analytical framework, which includes the explicit aims of the reform, underlying paradigms, groups or people promoting the reform, the way the project is managed and whether it achieved it's aims or not. The corresponding variables have to be elaborated on the basis of case studies and together with other researchers within this network. All the selected reform projects will be stored in a data base which will appear on the internet and make all the information accessible for people interested in reform activities. Another data base consisting of variables concerning the communities is set up and linked with the reform project data base.

This empirical setting allows for testing an important number of theories trying to explain institutional change or reforms. Do communities undertake reforms in moments of financial distress or are reforms a product of social or political capital? To what extend political entrepreneurs can be made responsible for reforms or do they, after all, depend on particular party constellation in the communal executive? What is the role of higher state levels and do communities, as it is often stated, imitate the reforms of other communities without evaluating the consequences? And finally, we expect to find out, what makes the difference between a successful reform attempt and one that failed along the way.

The results of this project are expected to be of great relevance. In many cantons and communities it is broadly accepted nowadays that with local units stemming from the last century the problems of the next century cannot be solved, but it is far from clear in which direction the reforms should go. The findings of this project will not only stimulate the discussions about the necessity of such reforms and a possible restructuring of the local level, they will also illustrate what mistakes will have to be avoided to make a reform project successful.

political institutions, institutional change, communities, comparative politics, reforms

2       Forschungsplan

2.1          Forschungsstand in der Schweiz und im Ausland

Was den Forschungsstand im Bereich institutioneller Wandel und Reformprojekte anbelangt, so gilt es zu unterscheiden zwischen Arbeiten, die sich ganz generell mit der Thematik befassen und solchen, die sich auf einzelne Reformbereiche konzentrieren.

2.1.1        Forschungsarbeiten zu Reformen allgemein

Allgemeinen Charakter haben die Arbeiten zum Funktionieren der politischen Institutionen, der Versuch, eine Theorie der politischen Institutionen aufzustellen (vgl. Göhler 1990) sowie Arbeiten über den Wandel der politischen Institutionen (Dente/Kjellberg 1988). Vor allem der neo-institutionelle Ansatz (vgl. March/Olson 1984, 1989) hat in den letzten Jahren die Bedeutung der Institutionen wieder in den Vordergrund gehoben. Auch wenn es dabei in erster Linie darum geht, die Auswirkungen der Institutionen auf die politischen Prozesse zu untersuchen, so lassen sich doch Rückschlüsse über die durch Reformen angestrebten Veränderungen herleiten.

In der deutschsprachigen Literatur wurde der Wandel der politischen Institutionen vor allem unter dem Aspekt der Reformunfähigkeit, so etwa im Rahmen der Theorie der föderalen Politikverflechtung (Scharpf/Reissert/Schnabel 1977, Scharpf 1985), thematisiert. Die Thematik liegt jedoch ganz allgemein auch der Debatte über die Steuerung staatlichen Handelns zugrunde (Willke 1983, Luhmann/Scharpf 1989, Ronge 1994, Mayntz/Scharpf 1995, Mayntz 1996), welche sich in neuerer Zeit mit dem Regieren im Zeitalter der Verhandlungssysteme und Politiknetzwerke befasst (Marin/Mayntz 1991, Marsh/Rhodes 1992, Benz 1992, Benz 1995). In der englisch- und französischsprachigen Literatur sind vergleichbare Entwicklungstendenzen unter dem Stichwort „governance“ respektive „gouvernance“ thematisiert (Kooimann 1993, Mayntz 1993, Stoker 1998, Le Galès 1998) worden.

Ein weiterer allgemeiner Themenbereich befasst sich mit den Beziehungen zwischen den Bürgerinnen und Bürgern und dem politisch-administrativen System. Thematisiert werden hier neben den generelleren Aspekten des Wandels der politischen Partizipation und Kultur (Hesse 1986, Longchamp 1991, Kriesi 1993) die Beteiligung der Bürger an der Kommunalpolitik (Gabriel 1989, Ladner 1991b) und die Responsivität der Kommunalpolitiker (Gabriel et al. 1993).

In der betriebswirtschaftlichen Literatur wird untersucht, weshalb Reformen in der Verwaltung ausgelöst werden und welches die Inhalte und Folgen solchen Wandels sind (Brunsson/Olsen 1993). Dem Einführungsprozess von Reformvorhaben wird dabei ein grosser Stellenwert beigemessen. Veränderungen in Strategien, Kulturen, Prozessen und Strukturen können sich in kleinen Schritten oder in grossen Schüben vollziehen. Im Sinne eines Kontinuums bewegt sich die Bandbreite der Umgestaltungsmassnahmen zwischen radikalem (im Sinne eines „Paradigmawechsels“) und evolutionärem (inkrementalistischem) Wandel (Naschold/Bogumil 1998, Thom/Ritz 1999). Es wird etwa von Organisationsentwicklung oder von Innovationsmanagement gesprochen. Verschiedene Autoren betonen zudem die Wichtigkeit der Verwaltungskultur bei Veränderungsprozessen (vgl. etwa Hablützel/Weil 1998).

2.1.2        Forschungsarbeiten zu spezifischen Reformen

Die Literatur über die konkreten Reformbereiche lässt sich aufteilen in Arbeiten, die sich direkt mit der Reform des politisch-administrativen Systems befassen und solche, die sich mit der Aufgabenteilung zwischen den Föderativebenen und zwischen Staat und Privaten auseinandersetzen und letztlich auch die territoriale Feingliederung des Staates hinterfragen.

2.1.2.1           Reorganisation des politisch-administrativen Systems

Die Literatur zu den Reformen des politisch-administrativen System zerfällt in einen grossen Bereich, der sich mit der Leistungssteigerung der Verwaltung befasst, sowie in einen kleineren Bereich, der die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an den politischen Entscheidungen behandelt. Politisches Entscheiden und Verwalten finden - so zumindest in der Theorie - gemeinsam Berücksichtigung bei den Ansätzen des New Public Managements.

Zur Verwaltungsreform im engeren Sinnen gehören z. B. die Werke von Kickert 1997, Naschold 1995, Klages 1995, Reichard 1992 und für die Schweiz etwa Germann 1998. Betriebswirtschaftlich argumentierende Autoren fordern eine Entbürokratisierung der öffentlichen Verwaltung (vgl. Osborne/Plastrik 1998, Schedler 1995) und meinen damit eine Effektivitäts- und Effizienzsteigerung. Naschold sieht vor allem die drei Trends der Binnenrationalisierung, der Vermarktlichung und der Dezentralisierung (Naschold/Oppen/Wegener 1997). Ebenso gilt es hier aus politikwissenschaftlicher Perspektive Arbeiten zu berücksichtigen, die sich mit dem Verhältnis zwischen den Bürgern und dem politisch-administrativen System auseinandersetzen. Thematisiert wird vor allem der Aspekt des Einbezugs von Bürgerinnen und Bürger in die politischen Entscheidungen und in die Planung (Linder 1992) und sowie neuere Verfahren der Bürgerteilhabe an konfliktgeladenen Entscheidungen (Rehmann et al. 1998, Lackner 1999). Dazu gehört auch die Teledemokratie (Linder 1992) sowie in jüngster Zeit der Einfluss des Internets mit den Begriffen „Cybergovernment“ und „Cyberdemocracy“.

In den letzten Jahren werden vermehrt umfassende Reformvorhaben diskutiert, die eine Integration und Erweiterung bisheriger Reformen postulieren (vgl. etwa Kickert 1997, Schedler 1995, Aucoin 1990). Aktuell sind die über eine reine Verwaltungsreform hinausreichenden Ansätze des New Public Managements (vgl. international Budäus/Grüning 1998, Kickert 1997, Naschold/Oppen/Wegener 1997, Naschold 1997, Naschold 1996, Osborne/Gaebler 1997 und für die Schweiz Buschor 1993, Grünenfelder 1997, Hablützel et al. 1995, Haldemann 1995, Mastronardi/Schedler 1998, Schedler 1995, Thom/Ritz 1999), welche eine Reform des gesamten politisch-administrativen Systems beinhalten und nicht isoliert von kosten- oder führungstheoretischen Ansätzen ausgehen.

Neben der Frage nach der Leistungstiefe staatlicher Aufgaben setzt die momentane NPM-Reformdiskussion hauptsächlich bei folgenden Elementen an: Verwaltungsorganisation (Aufbau- und Ablauforganisation, Leitungsspannen und Dezentralisation), politische und betriebliche Steuerung, Verwaltungskultur (Kunden-, Mitarbeiter- und Kostenorientierung), interne und externe Wettbewerbselemente, Leistungs- und Wirkungskontrolle sowie Final- anstelle rechtlicher Konditionalsteuerung (vgl. Naschold/Bogumil 1998, Osborne/Gaebler 1997; Schedler 1995) . Dabei gibt es auch kritische Stimmen, welche den dahinterstehenden Managerialismus hinterfragen (König 1995). Zu den Arbeiten, die sich heute für die Schweiz mit den Auswirkungen von NPM auf den politischen Bereich befassen, gehören Rickenbacher (1995), Klöti (1995), Knöpfel (1995) und Mastronardi (1995).

Letztlich geht es bei den momentanen Reformen im Rahmen des NPMs weder um einen radikalen Staatsabbau noch um einen grosszügigen Staatsausbau. Die tiefgreifenden Veränderungen auf der politischen und betrieblichen Ebene sprechen für einen pragmatischen Staatsumbau (vgl. Hablützel/Weil 1998) . Gefordert wird von der Verwaltung und der Politik ein kontinuierlicher Lern- und Veränderungsprozess.

2.1.2.2           Kooperationsbeziehungen und Territorialreformen

Eine zweite Gruppe von Arbeiten umfasst Reformbestrebungen, welche im engeren oder weiteren Sinne Formen der horizontalen und vertikalen Kooperation betreffen. Die Intensivierung der Zusammenarbeit respektive die Neuorganisation wird vor allem auch in der Praxis als realistische und effektive Reformoption betrachtet.

Der Europarat diskutiert beispielsweise vier Möglichkeiten, um die Beziehung zwischen Gemeinden und übergeordneten Staatsebenen neu zu gestalten (Council of Europe 1995: 10):

-          Technische Anpassungen: Die einzelnen Gemeinden werden in ihrem Bestand belassen, Kompetenzen und Ressourcen der einzelnen Gemeinden aber durch Interkommunale Zusammenarbeit gepoolt. Als technische Anpassungen können auch Binnenmodernisierungen bezeichnet werden, wie etwa New Public Management.

-          Strukturelle Anpassungen: Die territorialen Strukturen werden neu gestaltet, d. h. eine Reduktion der Gemeinden durch Neugruppierungen und Fusionen vorgenommen.

-          Intensivierung des Finanzausgleichs: Die übergeordneten Staatsebenen zahlen den Gemeinden höhere finanzielle Beiträge, damit diese ihr Aufgaben weiterhin erfüllen können.

-          Zentralisierung: Den Gemeinden werden gewisse Aufgaben weggenommen und diese an die Regionen oder sogar an den Bund übertragen.

Einen grossen Stellenwert hat in der Schweiz zur Zeit die Aufgabenverteilung zwischen den Gemeinden und dem Kanton und die Regelung der vertikalen Finanzströme (vgl. Ladner/Steiner 1998). Wegleitend ist hier der Vorschlag einer Expertenkommission (Frey et al. 1994) sowie der Artikel von Frey (1995), welcher Parallelen zwischen dem Neuen Finanzausgleich und NPM herausarbeitet, sowie das von Mäder/Schedler (1996) veröffentlichte Werk zum Finanzausgleich in der Schweiz. Mit dem Problem der Finanzen befassen sich weiter Selmer (1996) und Kirchhof (1996). Ein weiterer Bereich der Literatur, den es in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen gilt, beschäftigt sich mit Fragen des Föderalismus (Neidhart 1975, Knapp 1984, Nüssli 1985) und der Gemeindeautonomie (Hangartner 1983, German/Hamel 1985, Institut du fédéralisme 1992).

In den aktuellen Reformbestrebungen kommen auch verschiedene Formen der horizontalen Kooperation zur Anwendung. Diese können von einem unverbindlichen Meinungsaustausch bis hin zu einer rechtlich ausgestalteten oder sogar durch eine übergeordnete Staatsebene verordnete Zusammenarbeit reichen Die rechtlich verfassten Kooperationen werden auch als Gemeindeverbindungen bezeichnet. Grundsätzlich ist es möglich, dass eine Aufgabe durch eine Gemeinde alleine für andere Gemeinden erfüllt wird (Sitzgemeindemodell), mehrere Gemeinden zusammen die Aufgaben erfüllen (gemeinsame Aufgabenerfüllung im engeren Sinne) oder eine juristische Person für die Aufgabenerfüllung zuständig ist (vgl. De Spindler 1998, Friederich 1997, Della Santa 1996, Arn/Friederich 1994; für Deutschland Rehfeld 1998, Rapior 1984, Vorholz 1981; für Frankreich Moquai 1996 und für Europa Council of Europe 1995). Vor allem in jüngerer Zeit und in Zusammenhang mit NPM wird auch die Zusammenarbeit mit Privaten zum Thema (Rüegg et al. 1994 und Degiacomi 1989).

Besonders umstritten sind Reformen, welche die territoriale Feingliederung des Staates in Frage stellen. Ausgangspunkt der Fusionsdiskussionen sind in der Regel Hypothesen über optimale Gemeindegrössen. In der ökonomischen Literatur wird etwa behauptet, dass die Einwohnerzahl das entscheidende Kriterium für die Bestimmung einer optimalen Grösse einer Gebietskörperschaft sei (King 1996: 56). Neben Holland und den skandinavischen Ländern finden sich vor allem für Deutschland Arbeiten, die sich mit Grundlagen, Durchführung und Ergebnissen der Zusammenlegung von Gemeinden befassen (vgl. z.B. für eine internationale Sicht Council of Europe 1995 und für Deutschland Laux 1994 und Berg/Möller 1997). Für die Schweiz thematisieren vor allem die Arbeiten von Della Santa (1996), Dafflon (1998) und Friederich et al. (1998) aus wissenschaftlicher Perspektive Gemeindefusionen. Die Kritik an der bisher publizierten Literatur fällt bei einigen Autoren scharf aus. Bemängelt wird die oft mangelnde theoretische Fundierung sowie bei empirischen Arbeiten der fehlende systematische Vergleich zwischen Reformzielen (t=0) und konkreten Ergebnissen (t=1). Frenkel gelangt etwa zum vernichtenden Urteil: „All territorial goals – autonomy, efficiency, and integrative capacity – have now been found to be of little validity if compared with actual performance or theoretical deduction“ (Frenkel 1980: 31, Frenkel 1999).

Ebenfalls mit der Stellung der Gemeinden im Staat beschäftigen sich Arbeiten, welche - nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund der europäischen Integration - die Bedeutung der Regionen (Leresche/Schuler 1992, Thierstein/Egger 1994, Thierstein/Langenegger 1994, Schuler et al. 1999) thematisieren oder in Anlehnung an theoretische Konzepte wie des „voting by foot“ (Tiebout 1956), der „fiscal equivalence“ (Olson 1969, Oates 1972), des „exit and voice“ (Hirschman 1970) und der „clubs“ im Sinne von Buchanan (1965) funktionale, überlappende, wettbewerbliche Jurisdiktionen (FOCJ) vorschlagen (De Spindler 1998, Frey 1997). Gemäss diesem Konzept können grosse Wohlstandsgewinne erzielt werden, wenn der Markt für staatliche Leistungen einer neuen, besonders kompetitiven Art von staatlichen Körperschaften geöffnet wird, die sich auf die Erbringung einzelner Leistungen, und nicht auf die Beherrschung eines bestimmten Territoriums konzentrieren.

2.2          Stand der eigenen Forschung auf dem Gebiet der Problemstellung

Das Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern hat in den letzten Jahren verstärkte Anstrengungen unternommen, die Gemeindeforschung zu aktivieren, so etwa durch die Teilnahme an einem internationalen Forschungsprojekt mit dem Titel „Local governance“ (vgl. Linder/Nabholz 1994). Durch die regelmässig angebotenen Weiterbildungskurse für Lokalpolitiker und Verwaltungskader, für die der Hauptgesuchsteller, Dr. Andreas Ladner, verantwortlich zeichnet, besteht zudem ein reger Kontakt zu den betroffenen Kreisen.

Der Hauptgesuchssteller hat sich am Soziologischen Institut der Universität Zürich im Rahmen von grösseren Forschungsprojekten mit der Schweizer Gemeindeorganisation und den politischen Verhältnissen in den Gemeinden (Ladner 1990, Ladner 1991a, Ladner 1991b, Ladner 1994, Ladner/Steiner 1998) sowie mit den aktuellen Problemen der Gemeinden und sich abzeichnenden Leistungsgrenzen (Geser et al. 1996) befasst. Als Projektleiter des Demain la Suisse-Projektes „Gemeindereformen zwischen Handlungsfähigkeit und Legitimation“ hat er sich vertieft mit den Reformen auf kommunaler Ebene auseinandergesetzt und erste Grundlagen für die Analyse von Reformprozessen geschaffen.

Auch das Institut für Organisation und Personal der Universität Bern hat sich in den letzten Jahren in mehreren Projekten mit der öffentlichen Verwaltung und Spitälern auseinandergesetzt. In Zusammenarbeit mit Gemeinden, Kantonen und dem Bund entstanden eine ganze Reihe von Dissertationen, Gutachten und Lizentiatsarbeiten, darunter auch mehrere, die sich mit der Einführung und den Folgen des New Public Managements befassten. Der Mitgesuchssteller Prof. Dr. Norbert Thom ist Mitglied des Patronatskomitees der Schweizerischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften (SGVW). Er leitet die Forschungsprojekte „New Public Management im Praxistest“ der Schweizerischen Gesellschaft für Organisation (SGO) und „FLAG- Führen mit Leistungsauftrag in der Bundesverwaltung“. Der Schwerpunkt der Projekte liegt auf den Change Management-Prozessen, einem Forschungskerngebiet von Prof. Thom (vgl. etwa Thom/Näf 1998, Thom/Ritz 1999). Als Mitgesuchssteller des Demain la Suisse-Projektes „Gemeindereformen zwischen Handlungsfähigkeit und Legitimation“ hat er sich eingehend mit den Reformen auf kommunaler Ebene aus betriebswirtschaftlicher Sicht auseinandergesetzt.

2.3          Detaillierter Forschungsplan

Die Schweiz scheint sich von der vielzitierten „malaise helvetique“, mit welcher der Staatsrechtler Max Imboden bereits 1964 eine gewisse Erstarrung und Reformfeindlichkeit beschrieben hatte, erholt zu haben. Im letzten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts erlebt das Land eine Phase der intensivierten politischen Umgestaltung. Die zahlreichen Reformaktivitäten verschonen kaum einen Bereich des politischen Lebens. Besonders zahlreich sind Reformen in den Gemeinden, die den Untersuchungsgegenstand dieses Forschungsvorhabens bilden sollen.

Reformprozesse sind „intendierte Prozesse institutionellen Wandels“. Im Unterschied zum inkrementalistischen Wandel politischer Institutionen haben Reformen einen Anfang und in der Regel auch ein Ende und verfolgen explizite Ziele, so dass nach den Auslösern dieser Reformen, sowie nach Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren gefragt werden kann. Erfolg wird jedoch nicht als das Erzielen der durch die Reform angestrebten Leistungssteigerung (outcome) bezeichnet, sondern beschränkt sich auf die angestrebte Veränderung der politischen Institution. Weiter ist davon auszugehen, dass je nach Art des Reformprojektes andere Auslöser von Bedeutung sind und andere Faktoren den Erfolg begünstigen.

Die Sozialwissenschaften kennen zahlreiche und teilweise widersprüchliche Theorien (vgl. unten), welche Entstehung und Erfolg von Reformen zu erklären versuchen. Das Projekt ist darauf angelegt, diese Theorien einer empirischen Überprüfung zu unterziehen und somit einen Beitrag zum besseren Verständnis des institutionellen Wandels und der Theoriebildung zu liefern.

Empirische Basis bilden rund 300 ausgewählte Reformprojekte, die in den letzten 10 Jahren in den Schweizer Gemeinden unternommen wurden. Diese Reformprojekte wurden bereits in einem vorangehenden Forschungsprojekt identifiziert. Sie decken eine breite Palette institutioneller Veränderungen ab und reichen von einer Verkleinerung der Exekutive bis hin zur Zusammenlegung von Gemeinden.

Wann kommt es zu Reformen?

Ohne dass direkt auf den Begriff „Reform“ Bezug genommen wird, finden sich in der Literatur eine Vielzahl von Ansätzen, welche institutionellen Wandel zu erklären versuchen respektive die Wandlungsfähigkeit sozialer und politischer Systeme thematisieren. Es kann dabei zwischen Systemtheorien und Akteurtheorien sowie zwischen Theorien, welche den politischen Systemen eine gewisse Reformfähigkeit attestieren und solchen, die Reformen eher blockieren, unterschieden werden (vgl. dazu Wagschal 1999: 225: ff.):

·         Zu den Systemtheorien, welche hinsichtlich der Wandlungsfähigkeit politischer Institutionen optimistisch eingestellt sind, gehören die kybernetische Systemtheorie (Easton), die Systemkonkurrenztheorie, bei welcher der Wettbewerb zwischen zwei politischen Systemen zu kontinuierlichen Verbesserungen führt, sowie Systemzusammenbruchstheorien, welche von einer Wandlungsfähigkeit in Zeiten starker sozialer Spannungen ausgehen.

·         Weniger reformoptimistisch sind die Autopoiesis-Theorie von Luhmann, Chaostheorien (Landfried 1996), die These der Policy Inheritance (Rose/Davies 1994) oder Globalisierungsthesen, die vor allem den Verlust staatlicher Steuerungskapazitäten betonen (andere sehen demgegenüber in der Globalisierung auch eine Chance zur Reform politischer Institutionen).

·         Zu den Akteurtheorien, welche von den Möglichkeiten einer Reform der politischen Institutionen ausgehen, gehören beispielsweise Elite-Theorien („Männer machen Geschichte“), Parteidifferenztheorien („Parties matter“, Schmidt 1996) und Public Choice-Theorien (Ostrom 1991).

·         Wohl eher reformfeindliche Akteurtheorien finden sich beim Korporatismus und der Konkordanz, bei der Politikverflechtung von Scharpf oder bei der Theorie des Veto-Spielers (Tsebelis 1995).

Die grundlegende Fragestellung, die vor allem auch in einer entwicklungstheoretischen Perspektive interessiert, ist, ob Reformen ein Produkt der sozialen Desintegration oder ein Produkt der sozialen Integration sind. Je nachdem treten Reformen zu unterschiedlichen Zeitpunkten und in unterschiedlichen Situationen auf:

• Krisen- oder Systemzusammenbruchsthesen gehen von einer grundsätzlichen Reformfeindlichkeit politischer Systeme aus. Politische Systeme reagieren nur, wenn es nicht anders geht, d. h. wenn sie aufgrund ihrer Strukturen nicht mehr in der Lage sind, die anfallenden Aufgaben zu bewältigen. Daraus ergibt sich die Vorstellung, dass nur ein möglichst grosser Leidensdruck die Gemeinden dazu veranlasst, Reformen durchzuführen. Entsprechend wird beispielsweise versucht, die Häufung der Reformaktivitäten in den 1990er Jahren durch die angespannte Wirtschaftslage zu erklären. Demgegenüber haben jedoch verschiedene Autoren in ihren Untersuchungen festgestellt, dass im Gegensatz zur weit verbreiteten Annahme Finanzkrisen in der Regel nicht der primäre Grund für Reformen waren (vgl. Naschold 1997: 12 und Reichard 1997: 50).
• Bei den Thesen der politischen Gestaltung werden Reformen als „proaktive Problemlösungsstrategien“ betrachtet, und es wird davon ausgegangen, dass sie vor allem dort stattfinden, wo die notwendigen Ressourcen respektive ein gewisses soziales und politisches Kapital vorhanden sind. Entsprechend kann beispielsweise die Hypothese formuliert werden, dass vor allem in grösseren und urbaneren Gemeinden mit einer ausgebauten Verwaltung Reformen auftreten. Dem könnte allerdings entgegengehalten werden, dass in kleineren Gemeinden die Entscheidungswege kürzer sind und Reformen einfacher realisiert werden können. Eine wichtige Rolle im Bereich der Mobilisierungsthesen kommt auch den politischen Akteuren (politische Unternehmer, Parteien) zu. Eine dominante fortschrittliche Partei fördert Reformen, politische Patt-Situationen verhindern sie.

Gestaltungs- und die Systemzusammenbruchsthesen konkurrenzieren sich gegenseitig. Gehen erstere davon aus, dass Reformen nur dann stattfinden, wenn noch genügend Handlungsspielraum vorhanden ist, basieren letztere im Prinzip auf der Annahme, dass Reformen dann stattfinden, wenn es nicht mehr anders geht.

Auf der Basis der zahlreichen Reformen in den Gemeinden und den Angaben zu den sozialen und politischen Verhältnissen in den Gemeinden wird es möglich werden, die einzelnen Theorien einer empirischen Überprüfung zu unterziehen.

Erfolg der Reformen

Im Rahmen der hier skizzierten Vorgehensweise wird es nicht möglich sein, den Erfolg einer Reform im Sinne der intendierten Leistungsverbesserung (outcome) zu erheben. Hierbei würde sich nicht nur das Problem stellen, dass eine längerfristigere Zeitperspektive nötig wäre, sondern auch die Frage der kausalen Zuweisung der Effekte wäre methodisch nicht einfach zu bewältigen. Wir beschränken uns deshalb darauf, den Erfolg eines Reformprojektes als Realisierung der angestrebten institutionellen Veränderung zu definieren. Dabei mag es sich als sinnvoll erweisen, zwischen Misserfolg, Teilerfolg und Erfolg zu unterscheiden.

Ob Reformen zum Ziel kommen und damit erfolgreich sind, hängt - zumindest in einer Akteurperspektive - nicht nur von der Ausgangslage ab, sondern auch von der Art und Weise wie das Reformprojekt angepackt und realisiert worden ist. Es ist anzunehmen, dass ein Reformvorhaben in einer Gemeinde zum Erfolg führt und in anderen vergleichbaren Gemeinden nicht. Die Gründe dafür liegen im „Reformmanagement“. Neben „objektiven“ Erfolgs- respektive Misserfolgsfaktoren gibt es projektbegünstigende Vorgehensweisen. Die Betriebswirtschaftslehre liefert hier mit den Begriffen Projektmanagement und Change Management Erklärungshilfen. Wo immer möglich, sollen auch solche Ansätze mitberücksichtigt werden. Nicht zuletzt deshalb, weil für die Praxis von grossem Interesse ist, welche „individuellen“ Fehler bei der Lancierung eines Reformprojektes vermieden werden können.

Eine Typologie von Reformen

Es ist davon auszugehen, dass nicht alle Reformprojekte mit denselben Variablen erklärt werden können. Je nach Art der Reform kann die Erklärungskraft der einzelnen Theorien variieren. Möglicherweise finden gewisse Reformen vor allem in Krisensituationen statt und andere nicht. Eine weitere Differenzierung, welche der Analyse zugrunde gelegt werden muss, betrifft also die Reformen selbst, wie sie in Abschnitt 2.1 dargestellt wurden. Eine mögliche Klassifizierung von Reformen liefert etwa Germann (1996: 173 ff.), der 5 Reformbereiche unterscheidet:

·         Territorialreformen (Neubestimmung der Kantonsgrenzen, Gemeindefusionen, Bildung von Regionen)

·         Funktionalreformen (Aufgabenteilung Bund/Kantone und Kanton/Gemeinden, Reorganisation der Ministerien, Regierungsreformen, Privatisierung, Schaffung von para-staatlichen Institutionen, Entwicklung von Planungs- und Evaluationssystemen)

·         Verwaltungsreformen (Abschaffung des Beamtenstatus, Einführung des Leistungslohns)

·         Finanzreformen (Neues Rechnungsmodell, Finanzplanung, neue Budgetierung)

·         Managementreformen (Inspiration durch Managementformen aus der Privatwirtschaft, Rationierung der Ressourcen, Effizienzsteigerung).

Ganz ähnlich unterscheiden auch Dente/Kjellberg (1988: 178) vier Gruppen von Reformen: Reformen, welche die Zahl der lokalen Einheiten tangieren, Reformen, welche die Organisation des politisch-administrativen Systems betreffen, Finanzreformen und funktionale/prozedurale Reformen.

Es wird letztlich eine empirisch zu überprüfende Frage sein, welche Typologie von Reformen sich im Hinblick auf den Erklärungsgehalt der einzelnen Variablen als brauchbar erweist, oder ob jedes Reformprojekt für sich behandelt werden muss.

Methodisches Vorgehen

Das Forschungsprojekt baut auf den Vorarbeiten des vorangehenden Forschungsprojekts „Gemeindereformen zwischen Handlungsfähigkeit und Legitimation“ auf. Im Verlauf dieses Projektes wurde mit Hilfe einer gesamtschweizerischen Befragung (2914 Gemeinden, Rücklauf: 85%) eine „Ökologie der Reformtätigkeit“ in den Gemeinden erstellt. Insgesamt dürften in den letzten 10 Jahren in den Schweizer Gemeinden rund 1000 Reformprojekte, welche die politischen Institutionen betreffen, durchgeführt worden sein. Tabelle 1 zeigt eine Auswahl von Projekten, die für uns von besonderem Interesse sind. Aufgrund dieser Projekte haben wir erste Anhaltspunkte, wo es zu welchen Reformen kommt. Die Analysemöglichkeiten beschränken sich jedoch auf Aggregatsdaten-Niveau, so dass ein „ökologischer Fehlschlusses“ nicht ausgeschlossen werden kann. Zudem fehlen genauere Angaben über den Verlauf der einzelnen Reformprojekte.

Im Verlauf der letzten Jahre hat das Institut für Organisation und Personal zusammen mit dem Institut für Politikwissenschaft mit eigenen Mitteln begonnen, eine Datenbank mit Reformprojekten anzulegen (http://www.gemeindereformen.unibe.ch). Diese Datenbank bildet zusammen mit den Gemeindedaten aus der Gemeindeschreiberbefragung (sowie früheren Befragungsdaten, Volkszählungsdaten und Daten über Wahlen und Abstimmungen) die Grundlage für das vorliegende Forschungsgesuch.

Die Grundgesamtheit der Reformprojekte wird gebildet durch die in der Gemeindeschreiberbefragung identifizierten Forschungsprojekte. Da sich an dieser Befragung rund 85 Prozent der Gemeinden beteiligt haben, dürfte dieses Inventar der Reformtätigkeit ziemlich vollständig sein und es werden nur noch vereinzelt neue Projekte dazu kommen. Ausgehend von dieser Grundgesamtheit soll eine möglichst grosse und charakteristische Auswahl von Reformprojekten getroffen werden, die dann genauer untersucht wird. Vorgesehen sind rund 300 Projekte, wobei diese Zahl durchaus noch erhöht werden kann. Zielgrösse pro Reformtyp sind rund 30 Projekte. Letztlich entscheiden die Unterschiede und Gemeinsamkeiten innerhalb eines Reformtypen darüber, wie viele Projekte untersucht werden müssen. Besonders wichtig ist, dass auch die erfolglosen Reformvorhaben berücksichtigt werden können.

Tabelle: 1        Provisorische Grundgesamtheit auf der Basis der Gemeindeschreiberbefragung 1998

In einem ersten Schritt (Phase I) wird in Zusammenarbeit mit den anderen Teilprojekten des Verbundes ein Analyse-Raster erstellt: Das Analyse-Raster wird anhand von Fall-Studien, die teilweise bereits im vorangehenden Projekt durchgeführt wurden, überprüft und verfeinert. Das Raster, dem die einzelnen Variablen zugeordnet sind, erstreckt sich über folgende Themenbereiche:

·         Ausgangslage (finanzielle, politische usw. Verhältnisse der Gemeinde)

·         Konkrete Ziele (Was soll verändert werden?)

·         Gesellschafts- und staatspolitische Wertvorstellungen (Welche Leitbilder liegen den Reformbestrebungen zugrunde?)

·         Promotoren/Träger/Rollen (Macht-, Fach- und Prozesspromotoren. Z. B. Parteien, Behörden, Verwaltungsmitarbeiter usw.)

·         Veränderungsstrategie

·         Organisation des Projektes (Wer wird einbezogen? Externe Unterstützung, Projektorganisation)

·         Ablauf des Projektes (Dauer, Phasen, Meilensteine, Probleme)

·         Erfolg (Wurden die gesteckten Ziele erreicht?)

Gleichzeitig werden die bestehenden Gemeinde-Daten aufbereitet, so dass eine direkte Verknüpfung mit den Reformprojektdaten möglich wird, und es wird eine Typologie von Reformprojekten erstellt. In diese Zeit fällt auch das Schaffen einer Schnittstelle zum „Swiss Data-Ware-House for Institutional Change“ (vgl. Rahmenskizze).

In der zweiten Phase (Phase II) wird das Analyse-Raster auf die bereits identifizierten Reformprojekte angewandt. Diese Codierung der einzelnen Reformprojekte ist verhältnismässig zeitaufwendig, da konkrete Nachforschungen (Gespräche und Dokumentenanalysen) notwendig werden.

Die dritte Projekthälfte (Phase III) konzentriert sich auf die Darstellung der Ergebnisse und die Überprüfung der Hypothesen bezüglich Auslöser, Ausbreitung in Raum und Zeit, Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren.

2.4          Zeitplan für das Forschungsprojekt

Ein erstes Zwischenziel des Forschungsprojektes ist das Erstellen des Analyse-Rasters. In dieser Phase ist eine intensive Zusammenarbeit mit den anderen Verbundprojekten vorgesehen. Das Analyseraster wird zudem anhand von konkreten Reformprojekten erarbeitet. Ende August 2000 soll ein Analyse-Raster vorliegen, welches eine erste Test-Codierung ermöglicht. Danach wird per Ende Oktober 2000 ein definitives Raster erstellt.

Das zweite Zwischenziel wird mit dem Abschluss der Codierung der Reformprojekte erreicht. Die Codierung der Projekte sollte bis Ende September 2001 abgeschlossen sein. Bis zu diesem Zeitpunkt müssen zudem auch sämtliche Gemeindedaten vorliegen und die Verknüpfung zwischen Projektdatenbank und Gemeindedatenbank gewährleistet sein.

Die restliche Zeit bis Projektende wird für die Analyse und Verbreitung der Ergebnisse verwendet. Es soll ein Schlussbericht erstellt werden. Weiter sind die üblichen Publikationen in Fachzeitschriften geplant.

3       Implementationsplan

3.1          Bisher erreichte Resultate im Bereich des Wissenstransfers

Sowohl die grundlegenden Erkenntnisse zu den politischen Gemeinden wie auch konkretere, umsetzungsorientierte Ergebnisse stossen in der Regel auf grosses Interesse. Bereits im vorangehenden Projekt hatten die Projektmitarbeiter zahlreiche Gelegenheiten, an Vorträgen, in Zeitungen und Zeitschriften sowie im Rahmen von Kommissionen theoretische und empirische Ergebnisse zur Diskussion zu stellen. Besonders zu erwähnen gilt es den Zwischenbericht einer kleineren Befragung bei den Kantonen (Ladner/Steiner 1998), der einen grossen Absatz gefunden hat, das Gutachten über Gemeindefusionen für den Kanton Schaffhausen (Friederich et al. 1998) sowie die Expertentätigkeit im Rahmen der Reformprojekte „Luzern 99“ des Kantons Luzern (Reto Steiner) und „Gemeindereformen“ im Kanton Bern (Andreas Ladner).

Neben der praxisorientierten Umsetzung wird auch die wissenschaftliche Auseinandersetzung gepflegt. So wird Ende 1999 ein französischsprachiges Buch über die Ergebnisse aus dem vorangehenden Verbund erscheinen, in dem zwei Beiträge aus dem Projekt „Gemeindereformen“ stammen. Und auf das Jahr 2000 ist die Publikation eines weiteren Buches im Haupt-Verlag geplant. Wichtig ist zudem der Kontakt mit Forschern aus anderen Ländern. Engere Kontakte bestehen zu dem von Lawrence Rose et al. im Rahmen des ECPR initiierten Forschungsprojekts „Size and local democracy in Europe“. Ein erstes Treffen mit dem Projektteam hat vom 9.-11.7.99 in Oslo stattgefunden. Es ist vorgesehen, dass der Gesuchsteller zusammen mit Reto Steiner den Fall Schweiz bearbeiten wird. Engere Kontakte bestehen auch zu Prof. Reinbert Schauer von der Universität Linz.

3.2          Geplante Aktivitäten

In einem ersten Schritt wird es darum gehen, die Reformprojekt-Datenbank zu erstellen. Diese Datenbank beinhaltet nicht nur einen Teil des empirischen Grundlagenmaterials, sondern bietet auch eine ausgezeichnete Schnittstelle zu interessierten Kreisen. Geplant ist die Schaffung eines möglichst grossen Bekanntheitsgrades bei kommunalen und kantonalen Stellen, welche sich für die von uns untersuchten Reformprojekte interessieren. Die geschieht über bereits bestehende Direktkontakte, über fachspezifische Medien sowie über die Tagespresse. Ziel einer möglichst frühen und breiten Information der Öffentlichkeit ist es, Rückmeldungen über Reformaktivitäten zu erhalten, um damit die Daten ergänzen und verbessern zu können.

Durch die Lehrtätigkeit an der Universität Bern sowie durch die Organisation von Weiterbildungsveranstaltungen (der Hauptgesuchsteller ist Leiter eines entsprechenden Weiterbildungsprogrammes) ergeben sich Möglichkeiten, die Erkenntnisse des Projektes in die Lehre einfliessen zu lassen.

Geplant ist schliesslich auch die Teilnahme an nationalen und internationalen Fachtagungen und Konferenzen. Hier dürfte vor allem die empirische Überprüfung der theoriegeleiteten Fragestellungen auf grosses Interesse stossen.

4       Bedeutung des geplanten Projekts

4.1          Wissenschaftliche Bedeutung

Was die Bedeutung des Projektes innerhalb des Forschungsverbundes anbelangt, so wird die Federführung für das Erstellen der Reformprojekt-Datenbank übernommen, wobei auch die Ergebnisse aus den anderen Projekten - insbesondere bezüglich der kantonalen Projekte - in die Datenbank einfliessen. Zudem trägt das Teilprojekt die Verantwortung, was die Codierung der einzelnen Reformprojekte anbelangt. Dies hat in enger Zusammenarbeit mit den anderen Projekten zu geschehen. Das Projekt übernimmt zudem die Aufbereitung der für die Analyse relevanten Gemeindedaten. Letztlich ist dieses Teilprojekt auch massgeblich für die Erstellung des „Swiss Data Ware House for Institutional Change“ verantwortlich. Die Koordination wird dadurch vereinfacht, dass der Hauptgesuchsteller zugleich auch Leiter des gesamten Forschungsverbundes ist.

Zumindest in vierfacher Hinsicht ist das Projekt von wissenschaftlicher Bedeutung. Es liefert einen empirischen Beitrag zur Erforschung der Ursachen des Institutionenwandels und ermöglicht so die konkrete Überprüfung theoretischer Konzepte, was die Auslöser, den Verlauf und den Erfolg von Reformprojekten anbelangt. Es liefert ein Anschauungsbeispiel dafür, wie mit subnationalen Einheiten vergleichende Analysen durchgeführt werden können. Es trägt drittens zur Schaffung eines Data Ware House bei, welches letztlich ein Monitoring des institutionellen Wandels ermöglichen soll. Und es rückt viertens Reformprojekte in den Mittelpunkt sozialwissenschaftlicher Analyse („Soziologie der Reformen“).

4.2          Gesellschaftliche und wirtschaftliche Bedeutung

Durch die Orientierung an konkreten Reformprojekten und mit der Erstellung des „Swiss Data-Ware-House for Institutional Change“ dürfte das Forschungsvorhaben für die Praxis von grosser Attraktivität sein. Die Verantwortlichen in den Gemeinden und den entsprechenden Ämtern in den Kantonen erfahren nicht nur, wo bereits entsprechende Reformanstrengungen unternommen wurden, sondern sie sehen auch, unter welchen Umständen Reformprojekte eher erfolgreich sind und welche Fehler es allenfalls zu vermeiden gilt.

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