SPP: Zukunft Schweiz (Deutsch, English, Français): Modul: Institutioneller Wandel

Verbund "Politische Institutionen auf subnationaler Ebene:
Ursachen und Folgen des Wandels"

Verbund "Politische Institutionen auf subnationaler Ebene: Ursachen und Folgen des Wandels"

Verbundskoordinator: Andreas Ladner, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern

Summary

The research network "Changing Political Institutions on Subnational Level: Causes and Consequences" consists of four projects complementing each other. The Ladner/Steiner project looks at the causes of reform projects on communal level, their diffusion over time and space and specific factors making them successful or not. The Kübler/Bassand/Joye-project is also focused on the communal level. It investigates the issue of legitimacy and accountability when it comes to coordination and cooperation in metropolitan areas. The project Widmer/Rieder examines prerequisites, patterns, and consequences of parliamentary, governmental and administrative reforms, Vatter/Freitag finally analyse the institutional causes of policy-variations in the cantons.

All four projects draw on a common pool of data, which consists to a large extent of already existing data having on one hand communities and cantons as records and on the other hand concrete reform projects on communal and cantonal levels, classified on the grounds of a specific analytical framework. As the data stem from different sources they will be integrated into a “Swiss Data Ware House for Institutional Change”.

The four research projects consider institutional change either as a dependent or as an independent variable. In other words, the projects focus on both the causes and the consequences of institutional change. All four projects follow a comparative approach, two of them concentrate on the communal level, two of them on the cantonal level. Another distinction has to be made between research projects which analyse actual reform projects and such, which concentrate on an aggregate level. This offers the possibility to look as well at incremental changes of political institutions as well as at reform projects intentionally aiming at changing political institutions.

Résumé du plan de recherche

Cette requête fait suite à une recherche financée durant la première phase du PPR "Demain la Suisse" [2]. Le projet précurseur portait sur les enjeux de coordination territoriale et intersectorielle dans les agglomérations urbaines. Il a montré comment certains mécanismes de gouvernance non-étatique répondent à l'inadéquation entre le découpage politico-administratif et la dynamique socio-spatiale des problèmes dans les agglomérations urbaines fragmentées. Ceci témoigne d'une affirmation des aires métropolitaines en Suisse comme espaces de référence dans la conduite des policies. Mais qu'en est-il de la dimension plus proprement politique de l'agir étatique dans les aires métropolitaines? Le but de la recherche proposée ici consiste à mettre en évidence si ces dernières s'affirment également en tant qu'espaces des politics.

Nous testerons la pertinence d'un certain nombre de propositions théoriques quant aux recompositions des procédures de légitimation démocratique dues à l'avènement de modes de gouvernance non-étatiques. Ces propositions s'inspirent de deux thèses principales. La première, pessimiste, considère ces modes de gouvernance comme une menace pour la légitimité démocratique. La deuxième, optimiste, souligne au contraire le potentiel de renouveau démocratique qui y résiderait.

Ces thèses seront discutées à travers l'étude de quatre domaines politiques où les mécanismes de gouvernance métropolitaine sont fréquents: services socio-médicaux pour consommateurs de drogues, transports publics, équipements culturels, et la gestion de l'eau. L'étude empirique portera principalement sur quatre aires métropolitaines en Suisse (Lausanne-Genève; Berne, Zurich, Locarno-Bellinzona-Lugano-Chiasso). Le plan de la recherche prévoit deux volets empiriques. Le premier volet, quantitatif, vise à mettre en évidence si les aires métropolitaines sont un objet investi d'identité politique, ainsi qu'à étudier les rapports des citoyens aux dispositifs de gestion des enjeux métropolitains. Le volet quantitatif impliquera une enquête auprès d'un échantillon représentatif de 1000 personnes dans les quatre aires métropolitaines, financée entièrement par l'IREC. Les données de cette enquête seront complétées par des données secondaires existantes. Le deuxième volet, qualitatif, abordera les implications des modes de gouvernance non-étatiques pour les instances de démocratie représentative et pour la mobilisation politique. L'analyse reposera sur une étude comparative des modes de gouvernance métropolitaine dans quatre domaines politiques spécifiques. Elle impliquera également des études de cas dans quatre aires métropolitaines européennes (Amsterdam, Frankfurt a/Main, Lyon, Milan), dans le but de mieux préciser les spécificités des enjeux liés à la gouvernance métropolitaine dans divers contextes nationaux.

Au niveau scientifique, cette recherche se veut une contribution à l'étude des recompositions actuelles de l'espace du politique liées aux transformations des modes de gouvernance, et à la connaissance des enjeux liés à la gestion des espaces métropolitains. Au niveau pratique, les résultats de cette recherche pourraient être utiles pour les acteurs impliqués dans les projets de réorganisation institutionnelle ou territoriale des espaces métropolitains en Suisse. Outre la valorisation scientifique, un colloque de clôture est prévu pour assurer le transfert des connaissances à un public de praticiens.

Mots-clés: gouvernance métropolitaine, légitimité démocratique, politiques publiques

Projekt 2

Auslöser, Verbreitung und Erfolg von Reformprojekten in den Schweizer Gemeinden

Projektteam Ladner

Projektleiter: Prof. Dr. Andreas Ladner, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern

Projektmitarbeiter: Dr. Reto Steiner, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern

Projektmitarbeiter: Jan Fivaz, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern

vgl. auch : www.gemeindereformen.unibe.ch 

Das Projekt in Kürze

Die Schweiz erlebt zur Zeit eine Phase der intensivierten politischen Umgestaltung. Die zahlreichen Reformaktivitäten zu Beginn des 21. Jahrhunderts verschonen kaum einen Bereich des politischen Lebens. Besonders zahlreich sind Reformen in den Gemeinden, die den Untersuchungsgegenstand dieses Forschungsvorhabens bilden.

Reformprozesse sind „intendierte Prozesse institutionellen Wandels“. Im Unterschied zum inkrementalistischen Wandel politischer Institutionen haben Reformen einen Anfang und in der Regel auch ein Ende und verfolgen explizite Ziele, so dass nach den Auslösern dieser Reformen, sowie nach Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren gefragt werden kann.

Die Sozialwissenschaften kennen zahlreiche und teilweise widersprüchliche Theorien, welche Entstehung und Erfolg von Reformen zu erklären versuchen. Das Projekt ist darauf angelegt, diese Theorien einer empirischen Überprüfung zu unterziehen und somit einen Beitrag zum besseren Verständnis des institutionellen Wandels und der Theoriebildung zu liefern.

 Empirische Basis bilden rund 300 ausgewählte Reformprojekte, die in den letzten 10 Jahren in den Schweizer Gemeinden unternommen wurden (u. a. aus den Bereichen New Public Management, Interkommunale Zusammenarbeit und Gemeindefusionen). Diese Reformprojekte wurden bereits in einem vorangehenden Forschungsprojekt identifiziert. 

Ob Reformen zum Ziel kommen und damit erfolgreich sind, hängt - zumindest in einer Akteurperspektive - nicht nur von der Ausgangslage ab, sondern auch von der Art und Weise wie das Reformprojekt angepackt und realisiert worden ist. Es ist anzunehmen, dass ein Reformvorhaben in einer Gemeinde zum Erfolg führt und in anderen vergleichbaren Gemeinden nicht. Die Gründe dafür liegen im „Reformmanagement“. Neben „objektiven“ Erfolgs- respektive Misserfolgsfaktoren gibt es projektbegünstigende Vorgehensweisen. Die Betriebswirtschaftslehre liefert hier mit den Begriffen Projektmanagement und Change Management Erklärungshilfen. Wo immer möglich, sollen auch solche Ansätze mitberücksichtigt werden. Nicht zuletzt deshalb, weil für die Praxis von grossem Interesse ist, welche „individuellen“ Fehler bei der Lancierung eines Reformprojektes vermieden werden können.

 Methodisches Vorgehen

 Das Forschungsprojekt baut auf den Vorarbeiten des vorangehenden Forschungsprojekts „Gemeindereformen zwischen Handlungsfähigkeit und Legitimation“ auf. Im Verlauf dieses Projektes wurde mit Hilfe einer gesamtschweizerischen Befragung (2914 Gemeinden, Rücklauf: 85%) eine „Ökologie der Reformtätigkeit“ in den Gemeinden erstellt. Insgesamt dürften in den letzten 10 Jahren in den Schweizer Gemeinden rund 1000 Reformprojekte, welche die politischen Institutionen betreffen, durchgeführt worden sein.  Aufgrund dieser Projekte haben wir erste Anhaltspunkte, wo es zu welchen Reformen kommt. Die Analysemöglichkeiten beschränken sich jedoch auf Aggregatsdaten-Niveau, so dass ein „ökologischer Fehlschlusses“ nicht ausgeschlossen werden kann. Zudem fehlen genauere Angaben über den Verlauf der einzelnen Reformprojekte.

Im Verlauf der letzten Jahre hat das Institut für Organisation und Personal zusammen mit dem Institut für Politikwissenschaft mit eigenen Mitteln begonnen, eine Datenbank mit Reformprojekten anzulegen. Diese Datenbank bildet zusammen mit den Gemeindedaten aus der Gemeindeschreiberbefragung (sowie früheren Befragungsdaten, Volkszählungsdaten und Daten über Wahlen und Abstimmungen) die Grundlage für das vorliegende Forschungsgesuch.

Zielgrösse pro Reformtyp sind rund 30 Projekte. Letztlich entscheiden die Unterschiede und Gemeinsamkeiten innerhalb eines Reformtypen darüber, wie viele Projekte untersucht werden müssen. Besonders wichtig ist, dass auch die erfolglosen Reformvorhaben berücksichtigt werden können.

In einem ersten Schritt (Phase I) wird in Zusammenarbeit mit den anderen Teilprojekten des Verbundes ein Analyse-Raster erstellt: Das Analyse-Raster wird anhand von Fall-Studien, die teilweise bereits im vorangehenden Projekt durchgeführt wurden, überprüft und verfeinert. Das Raster, dem die einzelnen Variablen zugeordnet sind, erstreckt sich über folgende Themenbereiche:

• Ausgangslage (finanzielle, politische usw. Verhältnisse der Gemeinde)

• Konkrete Ziele (Was soll verändert werden?)

• Gesellschafts- und staatspolitische Wertvorstellungen (Welche Leitbilder liegen den Reformbestrebungen zugrunde?)

• Promotoren/Träger/Rollen (Macht-, Fach- und Prozesspromotoren. Z. B. Parteien, Behörden, Verwaltungsmitarbeiter usw.)

• Veränderungsstrategie

• Organisation des Projektes (Wer wird einbezogen? Externe Unterstützung, Projektorganisation)

• Ablauf des Projektes (Dauer, Phasen, Meilensteine, Probleme)

• Erfolg (Wurden die gesteckten Ziele erreicht?)

 Gleichzeitig werden die bestehenden Gemeinde-Daten aufbereitet, so dass eine direkte Verknüpfung mit den Reformprojektdaten möglich wird, und es wird eine Typologie von Reformprojekten erstellt. In diese Zeit fällt auch das Schaffen einer Schnittstelle zum „Swiss Data-Ware-House for Institutional Change“.

 In der zweiten Phase (Phase II) wird das Analyse-Raster auf die bereits identifizierten Reformprojekte angewandt. Diese Codierung der einzelnen Reformprojekte ist verhältnismässig zeitaufwendig, da konkrete Nachforschungen (Gespräche und Dokumentenanalysen) notwendig werden.

 Die dritte Projekthälfte (Phase III) konzentriert sich auf die Darstellung der Ergebnisse und die Überprüfung der Hypothesen bezüglich Auslöser, Ausbreitung in Raum und Zeit, Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren.

Summary of the project "Institutional Change on Local Level"

In the late 1990s Switzerland has experienced intensive reform activities especially on local level. This research project, carrying the title „Causes, diffusion and success of reforms in Swiss communities“, examines 300 reform projects previously identified in the totality of the Swiss communities. The reforms cover a broad field of institutional change, reaching from changing the number of members in the communal executive or changes of the electoral system to New Public Management and the merging of communities. The reform projects will be analysed on the basis of an analytical framework, which includes the explicit aims of the reform, underlying paradigms, groups or people promoting the reform, the way the project is managed and whether it achieved it's aims or not. The corresponding variables have to be elaborated on the basis of case studies and together with other researchers within this network. All the selected reform projects will be stored in a data base which will appear on the internet and make all the information accessible for people interested in reform activities. Another data base consisting of variables concerning the communities is set up and linked with the reform project data base.

This empirical setting allows for testing an important number of theories trying to explain institutional change or reforms. Do communities undertake reforms in moments of financial distress or are reforms a product of social or political capital? To what extend political entrepreneurs can be made responsible for reforms or do they, after all, depend on particular party constellation in the communal executive? What is the role of higher state levels and do communities, as it is often stated, imitate the reforms of other communities without evaluating the consequences? And finally, we expect to find out, what makes the difference between a successful reform attempt and one that failed along the way.

The results of this project are expected to be of great relevance. In many cantons and communities it is broadly accepted nowadays that with local units stemming from the last century the problems of the next century cannot be solved, but it is far from clear in which direction the reforms should go. The findings of this project will not only stimulate the discussions about the necessity of such reforms and a possible restructuring of the local level, they will also illustrate what mistakes will have to be avoided to make a reform project successful.

political institutions, institutional change, communities, comparative politics, reforms

Projekt 3

Politische Institutionen und kantonale Staatstätigkeit:

Ein Vergleich der Schweizer Gliedstaaten

Projektteam Vatter

Adrian Vatter und Markus Freitag, Institut für Politikwissenschaft, Universität Bern

  Summary

The basic problem of how political institutions impact upon state outputs and social outcomes has become highly relevant in comparative politics. The project examines the institutional causes of policy-variations in 26 Swiss cantons between 1980 and 2000. Starting from the observation that each canton has its own very special set of institutions that determine much of the political life the project attempts to demonstrate, on both a theoretical and an empirical level, that there are systematic connections between specific cantonal institutions, e.g. direct democracy, the degree of power-sharing, the degree of decentralisation, and political, socio-economic, and legal outcomes of the Swiss cantons.

The project deals with the following research questions: To what extent account the different patterns of political institutions for the impressive differences in economic, social and legal outcomes in Swiss cantons? Which political and institutional factors are responsible for the policy-variations with reference to macroeconomic performance, social policy or income inequality? How does direct democracy affect the extent of minority rights? Are federalism/local autonomy and direct democracy effective institutional veto points in Swiss cantons with reference to public policy? Are differences in socio-economic structures and processes attributable to the different degrees of power-sharing within governments? What is the effect of direct democracy on public policymaking, e.g. spending, taxation, controlling for other political institutions such as consensus democracy, federalism/decentralisation, election systems or strong governments?

Starting from the insights of comparative literature on public policy the objectives of our study are as follows: (1) In taking the research advantage of Swiss federalism state, we want to present the first systematic, empirical examination of the impact of political institutions on policy outcomes among 26 Swiss cantons, testing given approaches dominating the cross-national study of public policy. (2) Towards a study of comparative statics we try to explain different policy outcomes in different cantons with reference to their respective institutional configurations. Furthermore, we want to extend this institutional analysis by examining the interaction of institutions and political outcomes both across cantons and over time (institutional dynamism). (3) While there is a significant amount on cross-national examinations discussing the importance of political institutions as a determinant on public policy hitherto little if any systematic work exists beyond the national level. From this point of view our research breaks new grounds in providing a comprehensive policy-analysis in a subnational comparative perspective.

Comparing the Swiss cantons the implementation of these objectives is based on both, a quantitative and a more macro-qualitative method: Besides multivariate analysis including pooled cross sectional time series analysis for a sample of 26 Swiss cantons over twenty years, we introduce Qualitative Comparative Analysis (QCA) to evaluate our political-institutional thesis. It is planned to present ongoing research at various conferences. In addition, we want to deliver our results to key actors of Swiss cantons as well as to different political and economic organizations.

Projekt 4

Kantone im Wandel

Voraussetzungen, Verlauf und Konsequenzen kantonaler Parlaments-, Regierungs- und Verwaltungsreformen

Projektteam Widmer:

Hauptgesuchsteller: Dr. Thomas Widmer; Institut für Politikwissenschaft, Universität Zürich, thow@pwi.unizh.ch

Mitgesuchsteller: Dr. Stefan Rieder; Interface – Institut für Politikstudien, Luzern, rieder@interface-politikstudien.ch

Mitarbeitende: Dr. Luzia Lehmann, Interface – Institut für Politikstudien, Luzern, lehmann@interface-politikstudien.ch

 Dr. Erwin Rüegg, Institut für Politikwissenschaft, Universität Zürich, e.rueegg@access.unizh.ch

Zusammenfassung

Seit Jahrzehnten wird in der Schweiz über weitreichende und grundlegende Reformen der politischen Institutionen diskutiert, während alle umfassenden Reformprojekte in der Substanz gescheitert sind (Finanzausgleich, Verfassungs- und Regierungsreform). Allerdings wurden in den neunziger Jahren Teilreformen durchgeführt, vor allem in den Kantonen. Diese “Reformbewegung” wurde - unter dem Titel “New Public Management” - vor allem von Praktikern in Politik und Verwaltung vorangetrieben. Nach zehn Jahren pragmatischer Reformen scheint es an der Zeit, die Ursachen und Konsequenzen dieser Reformen zu beurteilen.

Das Projekt sieht die ablaufenden Reformen als Teil eines Transformationsprozesses vom interventionistischen Wohlfahrtsstaat hin zu einem verhandelnden Staat, einem Prozess, der sowohl von der Systemtheorie wie der Policy Science diagnostiziert wurde. In dieser Perspektive will das Projekt die Reformanstrengungen der Schweizer Kantone im Hinblick auf vier Fragen vergleichend analysieren:

·      Welche Kombinationen von Parlaments-, Regierungs- und Verwaltungsreformen werden in den Kantonen durchgeführt?

·      Von welchen Rahmenbedingungen hängt die konkrete Ausgestaltung von Projekten der Parlaments-, Regierungs- und Verwaltungsreform in den einzelnen Kantonen ab?

·      Welche Konsequenzen haben unterschiedlich ausgestaltete Reformen von Parlament, Regierung und Verwaltung auf die Möglichkeiten demokratischer Kontrolle?

·      Wie situieren sich die kantonalen Reformen im internationalen Vergleich?

Zur Beantwortung dieser Fragen wird das Projekt ein Inventar aller Parlaments-, Regierungs- und Verwaltungsreformen erarbeiten; Ursachen und Rahmenbedingungen der kantonalen Reformen analysieren; Vorbereitung, Durchführung und demokratische Konsequenzen in vier Fallstudien kantonaler Reform detailliert untersuchen; und schliesslich die Resultate dieser Analysen mit Reformen in anderen föderalistischen Ländern vergleichen. Das Projekt will damit wesentlich zur Erweiterung des Wissens über das politische System der Schweiz, speziell zum Potential institutionellen Wandels, beitragen.

Cantons in Transition

Prerequisites, patterns, and consequences of parliamentary, governmental, and administrative reform

Abstract

For decades Switzerland has discussed far-reaching and fundamental reforms of its basic political institutions, while all the substantive proposals have failed, i.e. fiscal equalization, and constitutional and major governmental reform. There have been, in the 1990s, partial reforms, particularly in the cantons. This „reform movement“ - under the heading of New Public Management (NPM) - was mainly led by political and administrative practitioners. After ten years of pragmatic reform, it is time to assess the causes and consequences of these reforms.

The proposed project conceives of the ongoing reforms as part of a process of transition from the interventionist, welfare state to the negotiating, enabling state, a pattern of development which has been diagnosed by systems theory, as well as by policy sciences. From this perspective, the project aims at comparing the reform endeavours of the Swiss cantons by asking four questions:

·      What combination of parliamentary, governmental and administrative reforms are pursued by the Swiss cantons?

·      What factors best explain the concrete shape of these reform projects?

·      What consequences do the reforms have for the democratic process?

·      How do the reform projects compare to reforms in other federalist countries?

To answer these questions, the project will establish an inventory of all the reforms in the cantonal parliaments, governments and administrations; analyse the causes and preconditions of the cantonal reforms; study in detail the preparation, the implementation and the democratic consequences in four case studies of cantonal reform; and finally, compare the findings with reforms in other federalist systems (Germany, Austria, Australia).

The project will make a major contribution to the knowledge base of the Swiss political system, in particular, with respect to its potentials for institutional change, which is one of the important preconditions for a successful adaptation to emerging global challenges.